我國是一個(gè)人口大國，地理地質(zhì)氣候條件復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)呈現(xiàn)出全種類、全鏈條結(jié)構(gòu)，是世界上災(zāi)害事故多發(fā)頻發(fā)的國家之一。
自2003年“非典事件”至今，我國經(jīng)歷過包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等幾乎所有種類的突發(fā)事件。這些重大突發(fā)事件猶如晨鐘暮鼓，促使我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體制機(jī)制不斷創(chuàng)新與完善，全國各行業(yè)、各地區(qū)、各部門相繼建設(shè)了多種類、多系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案和綜合應(yīng)急體系平臺(tái)，國家先后出臺(tái)一系列法律法規(guī)，為構(gòu)建中國特色的應(yīng)急管理體系、提升應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化水平奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。諸多重特大突發(fā)事件的成功處置，有效減少了生命財(cái)產(chǎn)的損失，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。然而，突發(fā)事件的基本規(guī)律和嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)、社會(huì)發(fā)展的重大變革和前沿科技的時(shí)代特性警示我們，我國應(yīng)急管理體制機(jī)制法制建設(shè)仍在路上。如何構(gòu)建適應(yīng)中國國情、具有中國特色的應(yīng)急管理體制，繼續(xù)提升應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化水平，遏制重特大事故災(zāi)難的發(fā)生，將是我們長期面臨的重大任務(wù)。
黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系，推進(jìn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化指明了目標(biāo)與方向。根據(jù)《決定》，構(gòu)建中國特色的應(yīng)急管理體系，推進(jìn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)，首先需要在全社會(huì)形成基本共識(shí)，找到關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確定科學(xué)思路；其次，還需要理論與實(shí)踐并舉，規(guī)劃完善應(yīng)急體系架構(gòu)，嚴(yán)格遵循體系架構(gòu)，完善應(yīng)急體制機(jī)制。
◆構(gòu)建基本應(yīng)急理念與共識(shí)◆
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“堅(jiān)持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本”“發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)”。習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。這些重要論述充分體現(xiàn)了高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光和強(qiáng)烈的歷史擔(dān)當(dāng)。
能夠集中力量辦大事，在應(yīng)對重特大突發(fā)事件時(shí)可以舉全國之力，做到上下齊心、共克時(shí)艱，這是我們的制度優(yōu)勢之一。中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和“四個(gè)自信”，也為我們在現(xiàn)實(shí)中和既有工作的基礎(chǔ)上創(chuàng)新構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系，推進(jìn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)增強(qiáng)了信心、力量，構(gòu)成了中國應(yīng)急管理制度基石和應(yīng)急文化共識(shí)。
改革開放以來，我國累計(jì)頒布實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對法》《安全生產(chǎn)法》等70多部應(yīng)急管理法律法規(guī)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，各方制定了550余萬件應(yīng)急預(yù)案，形成了應(yīng)對特別重大災(zāi)害“1個(gè)響應(yīng)總冊+15個(gè)分災(zāi)種手冊+7個(gè)保障機(jī)制”的應(yīng)急工作體系和“扁平化”組織指揮體系、防范救援救災(zāi)“一體化”運(yùn)作體系。
新成立的應(yīng)急管理部已與32個(gè)部門和單位建立了會(huì)商研判和協(xié)同響應(yīng)機(jī)制，與中央軍委聯(lián)合參謀部建立了軍地應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在應(yīng)對諸多重大自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的實(shí)踐中不斷探索，形成了一套行之有效的搶險(xiǎn)救援技戰(zhàn)術(shù)打法，顯著提升了攻堅(jiān)克難的應(yīng)急能力，有力、有序、有效應(yīng)對了一系列超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、嚴(yán)重洪澇災(zāi)害、重大堰塞湖、重大森林火災(zāi)、特大山體滑坡和嚴(yán)重地震災(zāi)害，最大限度減少了生命財(cái)產(chǎn)損失。
這些預(yù)案、法規(guī)或機(jī)制的建設(shè)和能力的形成，為構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系，推進(jìn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)和創(chuàng)新發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，固化為統(tǒng)一的法律制度和監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，并通過專業(yè)部門法、靈活政策作為應(yīng)急管理基礎(chǔ)法律的有力補(bǔ)充保障，依法實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理和危機(jī)應(yīng)對，在依法應(yīng)急中找到了共識(shí)。
◆中國特色應(yīng)急管理體系需要多系統(tǒng)的集合◆中國特色應(yīng)急管理體系的框架主要涵蓋思想體系、方法策略體系、高科技應(yīng)用體系、專業(yè)基礎(chǔ)理論體系、政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、專業(yè)人才隊(duì)伍教育培養(yǎng)體系、社會(huì)應(yīng)急保險(xiǎn)體系，是多系統(tǒng)的集合。主要體現(xiàn)為以下六個(gè)方面：
一、習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的重要指示是理論構(gòu)建的源泉
危機(jī)應(yīng)急理論體系是我國人民歷經(jīng)磨難而得來的理論與實(shí)踐之光輝結(jié)晶，是豐富經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)的凝結(jié)和升華，是示范性、浸潤性、教化性、鑲嵌式、模式化的科技模具。習(xí)近平總書記近年來關(guān)于安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理的重要指示，照亮構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系的前程，指引推進(jìn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)的正確方向，成為新時(shí)代應(yīng)急管理的理論源泉?？傮w國家安全觀涵蓋了安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等內(nèi)容，要求我們從對內(nèi)對外兩個(gè)方面抓，從防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)三個(gè)維度管。
二、方法策略體系是量化能力建設(shè)的科學(xué)尺度
突發(fā)事件關(guān)鍵在預(yù)防，預(yù)防的核心內(nèi)容是預(yù)警研判，預(yù)警監(jiān)測的基本方法是風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)研判、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)化解排除。諸多重特大突發(fā)事件的規(guī)律表明：對風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的麻痹大意，對排除風(fēng)險(xiǎn)的疏忽懈怠，對利益和風(fēng)險(xiǎn)矛盾關(guān)系的錯(cuò)位，對化解、根除風(fēng)險(xiǎn)方法策略的欠缺，是教訓(xùn)中的深刻教訓(xùn)?？蘸邦A(yù)防一萬遍，不如排除一風(fēng)險(xiǎn)，是“安全第一”的本質(zhì)與內(nèi)涵，是從治理源頭、從關(guān)口前移的角度遏制突發(fā)事件的發(fā)生，處理好發(fā)展與安全、利益與安全、業(yè)績與安全邏輯關(guān)系最基礎(chǔ)、最重要、最有效的方法和策略。
三、高科技的應(yīng)用是應(yīng)急能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志
新時(shí)代高科技迅猛發(fā)展，基于地質(zhì)地理信息技術(shù)、遙感遙測遙控的監(jiān)測技術(shù)、GPS和北斗的導(dǎo)航定位技術(shù)、可視化的屏顯技術(shù)以及區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能、網(wǎng)絡(luò)感知等先進(jìn)技術(shù)，共同構(gòu)成中國特色應(yīng)急管理體系的科技底層技術(shù)支撐，是高效預(yù)防和處置突發(fā)事件的強(qiáng)大工具。然而，從目前我國對這些高科技的應(yīng)用實(shí)踐看，商業(yè)化創(chuàng)新應(yīng)用得早、快、好，但在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理方面的應(yīng)用和創(chuàng)新相對遲緩，呈現(xiàn)出晚、慢、差的狀態(tài)?？梢哉f，高科技在創(chuàng)新應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用開發(fā)和探索是大勢所趨，深開發(fā)、早應(yīng)用刻不容緩。
四、專業(yè)基礎(chǔ)理論體系是涵養(yǎng)所有能力的肥沃土壤
安全生產(chǎn)應(yīng)急管理是社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)綜合交叉而側(cè)重于實(shí)踐應(yīng)用的專業(yè)領(lǐng)域，而我國在這方面的相關(guān)研究、探討起步較晚、發(fā)展滯后。目前，我國高校教育領(lǐng)域?qū)?yīng)急管理學(xué)科的建設(shè)處于起步狀態(tài)，系統(tǒng)教材匱乏，專業(yè)師資稀缺，教育培養(yǎng)方式與社會(huì)需求脫節(jié)，專業(yè)培養(yǎng)力量薄弱，這也是我國應(yīng)急管理人才隊(duì)伍面臨大量缺口的重要原因。令人欣慰的是，教育部已經(jīng)開始推進(jìn)應(yīng)急管理學(xué)科的建設(shè)，批準(zhǔn)大中專高等院校設(shè)立應(yīng)急管理專業(yè)。在不遠(yuǎn)的將來，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理專業(yè)人才隊(duì)伍的教育培養(yǎng)，能夠?yàn)槲覈鴳?yīng)急管理事業(yè)提供重要的人才支撐。
五、政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系是衡量機(jī)制建設(shè)的規(guī)范
安全生產(chǎn)應(yīng)急管理需要政策法規(guī)，需要設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。政策法規(guī)是體系建設(shè)的基石，條例條令標(biāo)準(zhǔn)是考察能力建設(shè)的規(guī)范和尺度，依據(jù)強(qiáng)有力的政策法規(guī)，憑借符合應(yīng)急規(guī)律和國情的標(biāo)準(zhǔn)，是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理搶險(xiǎn)救援的法度，是打造專業(yè)隊(duì)伍堅(jiān)強(qiáng)實(shí)力的依據(jù)。近年來，相繼出臺(tái)了《突發(fā)事件應(yīng)對法》《安全生產(chǎn)法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等一系列政策法規(guī)文件，應(yīng)急管理的若干標(biāo)準(zhǔn)或條例條令也正在制定當(dāng)中。這些，為實(shí)現(xiàn)信息資源共享、互聯(lián)互通，突破部門瓶頸、發(fā)揮預(yù)案和綜合應(yīng)急指揮平臺(tái)的科學(xué)效能，打通依法應(yīng)急、合法救援的寬闊道路，構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急能力現(xiàn)代化水平，創(chuàng)造了優(yōu)良的機(jī)遇和環(huán)境條件。
六、社會(huì)應(yīng)急保險(xiǎn)體系是保障人民群眾最基本需求的底線
重大突發(fā)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難對人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的損害極大，一次事故可能讓百年企業(yè)破產(chǎn)，讓幸福家庭家破人亡，讓實(shí)現(xiàn)小康的群體返貧。然而，一次高效成功的應(yīng)急救援只能有效減少生命財(cái)產(chǎn)損失，卻無法保證災(zāi)難事故核心區(qū)域的企業(yè)和家庭不受任何損失。因此，動(dòng)員相關(guān)企業(yè)和人民群眾了解、理解、加入可靠可信的社會(huì)保險(xiǎn)平臺(tái)，對災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)、恢復(fù)家庭正常生活狀態(tài)、避免因?yàn)?zāi)返貧不失為大有利好的措施和辦法。目前，保險(xiǎn)機(jī)制有不少的空白區(qū)和盲區(qū)，我國社會(huì)應(yīng)急保險(xiǎn)的參與力度仍存在較大發(fā)展空間。國家和相關(guān)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)鼓勵(lì)在安全生產(chǎn)應(yīng)急管理領(lǐng)域創(chuàng)新探索保險(xiǎn)機(jī)制，形成與中國特色應(yīng)急管理體系相吻合的覆蓋全社會(huì)、保障人民群眾利益的保險(xiǎn)機(jī)制。
構(gòu)建中國特色的應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化水平，關(guān)系我黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心并長期執(zhí)政，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定、長治久安、國家安全。因此，必須站在總體國家安全觀的戰(zhàn)略高度，圍繞國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃發(fā)展的系統(tǒng)維度、危機(jī)應(yīng)急和風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)深度、高科技迅猛發(fā)展的技術(shù)精度、中華民族全面增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)的廣度上來全面考量和構(gòu)架。
作者：董傳儀，中國科學(xué)院大學(xué)應(yīng)急管理研究中心原執(zhí)行主任；范曉娟，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。
