國務院關(guān)于進一步貫徹實施《中華人民共和國行政處罰法》的通知

國發(fā)〔2021〕26號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）已經(jīng)十三屆全國人大常委會第二十五次會議修訂通過。為進一步貫徹實施行政處罰法，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

行政處罰法是規(guī)范政府行為的一部重要法律。貫徹實施好新修訂的行政處罰法，對推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，優(yōu)化法治化營商環(huán)境，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，加快法治政府建設(shè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。新修訂的行政處罰法體現(xiàn)和鞏固了近年來行政執(zhí)法領(lǐng)域取得的重大改革成果，回應了當前的執(zhí)法實踐需要，明確了行政處罰的定義，擴充了行政處罰種類，完善了行政處罰程序，強化了行政執(zhí)法責任。各地區(qū)、各部門要從深入學習貫徹習近平法治思想，加快建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的高度，充分認識新修訂的行政處罰法施行的重要意義，采取有效措施，作出具體部署，扎實做好貫徹實施工作。

（一）開展制度化規(guī)范化常態(tài)化培訓。行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導干部要帶頭認真學習行政處罰法，深刻領(lǐng)會精神實質(zhì)和內(nèi)在要求，做到依法行政并自覺接受監(jiān)督。各地區(qū)、各部門要將行政處罰法納入行政執(zhí)法培訓內(nèi)容，作為行政執(zhí)法人員的必修課，使行政執(zhí)法人員全面理解和準確掌握行政處罰法的規(guī)定，依法全面正確履行行政處罰職能。各地區(qū)、各部門要于2022年6月前通過多種形式完成對現(xiàn)有行政執(zhí)法人員的教育培訓，并持續(xù)做好新上崗行政執(zhí)法人員培訓工作。

（二）加大宣傳力度。各地區(qū)、各部門要將行政處罰法宣傳納入本地區(qū)、本部門的“八五”普法規(guī)劃，面向社會廣泛開展宣傳，增強全民法治觀念，提高全民守法意識，引導各方面監(jiān)督行政處罰行為、維護自身合法權(quán)益。要按照“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的要求，落實有關(guān)屬地管理責任和部門主體責任，深入開展行政執(zhí)法人員、行政復議人員等以案釋法活動。

（三）加強立法釋法有關(guān)工作。起草法律、法規(guī)、規(guī)章草案時，對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務的方式實施懲戒的，要依法設(shè)定行政處罰，不得以其他行政管理措施的名義變相設(shè)定，規(guī)避行政處罰設(shè)定的要求。對上位法設(shè)定的行政處罰作出具體規(guī)定的，不得通過增減違反行政管理秩序的行為和行政處罰種類、在法定幅度之外調(diào)整罰款上下限等方式層層加碼或者“立法放水”。對現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政管理措施是否屬于行政處罰有爭議的，要依法及時予以解釋答復或者提請有權(quán)機關(guān)解釋答復。

（四）依法合理設(shè)定罰款數(shù)額。根據(jù)行政處罰法規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以按照國務院規(guī)定的限額設(shè)定一定數(shù)額的罰款。部門規(guī)章設(shè)定罰款，要堅持過罰相當，罰款數(shù)額要與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當，該嚴的要嚴，該輕的要輕。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出罰款規(guī)定的，部門規(guī)章必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)，因行政管理迫切需要依法先以部門規(guī)章設(shè)定罰款的，設(shè)定的罰款數(shù)額最高不得超過10萬元，且不得超過法律、行政法規(guī)對相似違法行為的罰款數(shù)額，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，設(shè)定的罰款數(shù)額最高不得超過20萬元；超過上述限額的，要報國務院批準。上述情況下，部門規(guī)章實施一定時間后，需要繼續(xù)實施其所設(shè)定的罰款且需要上升為法律、行政法規(guī)的，有關(guān)部門要及時報請國務院提請全國人大及其常委會制定法律，或者提請國務院制定行政法規(guī)。本通知印發(fā)后，修改部門規(guī)章時，要結(jié)合實際研究調(diào)整罰款數(shù)額的必要性，該降低的要降低，確需提高的要嚴格依照法定程序在限額范圍內(nèi)提高。地方政府規(guī)章設(shè)定罰款的限額，依法由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會規(guī)定。

（五）強化定期評估和合法性審核。國務院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門要認真落實行政處罰定期評估制度，結(jié)合立法計劃規(guī)劃每5年分類、分批組織一次評估。對評估發(fā)現(xiàn)有不符合上位法規(guī)定、不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要、明顯過罰不當、缺乏針對性和實用性等情形的行政處罰規(guī)定，要及時按照立法權(quán)限和程序自行或者建議有權(quán)機關(guān)予以修改、廢止。要加強行政規(guī)范性文件合法性審核，行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰；違法規(guī)定行政處罰的，相關(guān)規(guī)定一律無效，不得作為行政處罰依據(jù)。

（六）依法全面正確履行行政處罰職能。行政機關(guān)要堅持執(zhí)法為民，通過行政處罰預防、糾正和懲戒違反行政管理秩序的行為，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，不得違法實施行政處罰，不得為了處罰而處罰，堅決杜絕逐利執(zhí)法，嚴禁下達罰沒指標。財政部門要加強對罰繳分離、收支兩條線等制度實施情況的監(jiān)督，會同司法行政等部門按規(guī)定開展專項監(jiān)督檢查。要持續(xù)規(guī)范行政處罰行為，推進事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化，堅決避免運動式執(zhí)法等執(zhí)法亂象。

（七）細化管轄、立案、聽證、執(zhí)行等程序制度。各地區(qū)、各部門要嚴格遵守法定程序，結(jié)合實際制定、修改行政處罰配套制度，確保行政處罰法的有關(guān)程序要求落到實處。要進一步完善地域管轄、職能管轄等規(guī)定，建立健全管轄爭議解決機制。兩個以上行政機關(guān)屬于同一主管部門，發(fā)生行政處罰管轄爭議、協(xié)商不成的，由共同的上一級主管部門指定管轄；兩個以上行政機關(guān)屬于不同主管部門，發(fā)生行政處罰管轄爭議、協(xié)商不成的，司法行政部門要會同有關(guān)單位進行協(xié)調(diào)，在本級人民政府領(lǐng)導下做好指定管轄工作。要建立健全立案制度、完善立案標準，對違反行政管理秩序的行為，按規(guī)定及時立案并嚴格遵守辦案時限要求，確保案件得到及時有效查處。確需通過立法對辦案期限作出特別規(guī)定的，要符合有利于及時查清案件事實、盡快糾正違法行為、迅速恢復正常行政管理秩序的要求。要建立健全行政處罰聽證程序規(guī)則，細化聽證范圍和流程，嚴格落實根據(jù)聽證筆錄作出行政處罰決定的規(guī)定。要逐步提高送達地址確認書的利用率，細化電子送達工作流程，大力推進通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款，加強信息安全保障和技術(shù)支撐。

（八）規(guī)范電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置和使用。行政機關(guān)設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備要確保符合標準、設(shè)置合理、標志明顯，嚴禁違法要求當事人承擔或者分攤設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的費用，嚴禁交由市場主體設(shè)置電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備并由市場主體直接或者間接收取罰款。除有證據(jù)證明當事人存在破壞或者惡意干擾電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備、偽造或者篡改數(shù)據(jù)等過錯的，不得因設(shè)備不正常運行給予其行政處罰。要定期對利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備取證的行政處罰決定進行數(shù)據(jù)分析；對同一區(qū)域內(nèi)的高頻違法行為，要綜合分析研判原因，推動源頭治理，需要改進行政管理行為的，及時采取相應措施，杜絕以罰代管。要嚴格限制電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集信息的使用范圍，不得泄露或者向他人非法提供。

（九）堅持行政處罰寬嚴相濟。各地區(qū)、各部門要全面推行行政裁量基準制度，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，確保過罰相當，防止畸輕畸重。行政機關(guān)不得在未查明違法事實的情況下，對一定區(qū)域、領(lǐng)域的公民、法人或者其他組織“一刀切”實施責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉等行政處罰。各地區(qū)、各部門要按照國務院關(guān)于復制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗的要求，全面落實“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”的規(guī)定，根據(jù)實際制定發(fā)布多個領(lǐng)域的包容免罰清單；對當事人違法行為依法免予行政處罰的，采取簽訂承諾書等方式教育、引導、督促其自覺守法。要加大食品藥品、公共衛(wèi)生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、勞動保障等關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，行政機關(guān)對違反突發(fā)事件應對措施的行為依法快速、從重處罰時，也要依法合理保護當事人的合法權(quán)益。

（十）健全法律責任銜接機制。各地區(qū)、各部門要細化責令退賠違法所得制度，依法合理保護利害關(guān)系人的合法權(quán)益；當事人主動退賠，消除或者減輕違法行為危害后果的，依法予以從輕或者減輕行政處罰。要全面貫徹落實《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，加強行政機關(guān)和司法機關(guān)協(xié)調(diào)配合，按規(guī)定暢通案件移送渠道，完善案件移送標準和證據(jù)認定保全、信息共享、工作協(xié)助等機制，統(tǒng)籌解決涉案物品歸口處置和檢驗鑒定等問題。積極推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息平臺建設(shè)。對有案不移等，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

（十一）縱深推進綜合行政執(zhí)法體制改革。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進綜合行政執(zhí)法改革工作，建立健全配套制度，組織編制并公開本地區(qū)綜合行政執(zhí)法事項清單。有條件的地區(qū)可以在統(tǒng)籌考慮綜合性、專業(yè)性以及防范風險的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥探索開展更大范圍、更多領(lǐng)域集中行使行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)。建立健全綜合行政執(zhí)法機關(guān)與業(yè)務主管部門、其他行政機關(guān)行政執(zhí)法信息互聯(lián)互通共享、協(xié)作配合工作機制。同時實施相對集中行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)的，要建立健全相關(guān)制度機制，確保有序銜接，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。

（十二）積極穩(wěn)妥賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施行政處罰。省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，采取授權(quán)、委托、相對集中行政處罰權(quán)等方式向能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處賦權(quán)，要注重聽取基層意見，關(guān)注基層需求，積極穩(wěn)妥、科學合理下放行政處罰權(quán)，成熟一批、下放一批，確保放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督；要定期組織評估，需要調(diào)整的及時調(diào)整。有關(guān)市、縣級人民政府及其部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行政處罰工作的組織協(xié)調(diào)、業(yè)務指導、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全評議考核等配套制度，持續(xù)開展業(yè)務培訓，研究解決實際問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要不斷加強執(zhí)法能力建設(shè)，依法實施行政處罰。

（十三）規(guī)范委托行政處罰。委托行政處罰要有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，嚴格依法采用書面委托形式，委托行政機關(guān)和受委托組織要將委托書向社會公布。對已經(jīng)委托行政處罰，但是不符合行政處罰法要求的，要及時清理；不符合書面委托規(guī)定、確需繼續(xù)實施的，要依法及時完善相關(guān)手續(xù)。委托行政機關(guān)要向本級人民政府或者實行垂直管理的上級行政機關(guān)備案委托書，司法行政等部門要加強指導、監(jiān)督。

（十四）提升行政執(zhí)法合力。逐步完善聯(lián)合執(zhí)法機制，復制推廣“綜合查一次”經(jīng)驗，探索推行多個行政機關(guān)同一時間、針對同一執(zhí)法對象開展聯(lián)合檢查、調(diào)查，防止執(zhí)法擾民。要健全行政處罰協(xié)助制度，明確協(xié)助的實施主體、時限要求、工作程序等內(nèi)容。對其他行政機關(guān)請求協(xié)助、屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的事項，要積極履行協(xié)助職責，不得無故拒絕、拖延；無正當理由拒絕、拖延的，由上級行政機關(guān)責令改正，對相關(guān)責任人員依法依規(guī)予以處理。要綜合運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，先行推進高頻行政處罰事項協(xié)助，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結(jié)果互認。有關(guān)地區(qū)可積極探索跨區(qū)域執(zhí)法一體化合作的制度機制，建立健全行政處罰預警通報機制，完善管轄、調(diào)查、執(zhí)行等方面的制度機制，為全國提供可復制推廣的經(jīng)驗。

（十五）強化行政執(zhí)法監(jiān)督。要加快建設(shè)省市縣鄉(xiāng)四級全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，創(chuàng)新監(jiān)督方式，強化全方位、全流程監(jiān)督，提升行政執(zhí)法質(zhì)量。要完善執(zhí)法人員資格管理、執(zhí)法行為動態(tài)監(jiān)測、行政處罰案卷評查、重大問題調(diào)查督辦、責任追究等制度機制，更新行政處罰文書格式文本，完善辦案信息系統(tǒng)，加大對行政處罰的層級監(jiān)督力度，切實整治有案不立、有案不移、久查不結(jié)、過罰不當、怠于執(zhí)行等頑瘴痼疾，發(fā)現(xiàn)問題及時整改；對行政處罰實施過程中出現(xiàn)的同類問題，及時研究規(guī)范。要完善評議考核、統(tǒng)計分析制度，不得以處罰數(shù)量、罰沒數(shù)額等指標作為主要考核依據(jù)。要綜合評估行政處罰對維護經(jīng)濟社會秩序，保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，提高政府管理效能的作用，探索建立行政處罰績效評估制度。各級人民政府要不斷加強行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督隊伍建設(shè)，確保力量配備、工作條件、能力水平與工作任務相適應。

各地區(qū)、各部門要把貫徹實施好新修訂的行政處罰法作為當前和今后一段時期加快建設(shè)法治政府的重要抓手，切實加強和改進相關(guān)行政立法，規(guī)范行政執(zhí)法，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，不斷提高依法行政的能力和水平。要梳理總結(jié)貫徹實施行政處罰法的經(jīng)驗做法，及時將重要情況和問題報送司法部。司法部要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督，指導各地區(qū)、各部門抓好貫徹實施工作，組織開展行政處罰法貫徹實施情況檢查，重大情況及時報國務院。此前發(fā)布的國務院文件有關(guān)規(guī)定與本通知不一致的，以本通知為準。

國務院

2021年11月15日