轉(zhuǎn)載。

王明

   前一段時(shí)間，筆者代理了一個(gè)案件，是關(guān)于消防救援部門擬取消某公眾聚集場(chǎng)所根據(jù)告知承諾制申報(bào)開業(yè)前消防安全檢查行政許可的案件。筆者認(rèn)為這件事具有極大的代表性，長(zhǎng)時(shí)間困擾著基層執(zhí)法人員，建筑合法性已經(jīng)成了消防監(jiān)督檢查和消防監(jiān)督執(zhí)法被責(zé)任倒查的主要因素，嚴(yán)重制約了消防監(jiān)督執(zhí)法工作的順利開展。更關(guān)系到消防救援部門的形象和當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境的好壞，特別有必要進(jìn)行法律分析，以確保社會(huì)公共利益、企業(yè)利益和消防救援部門的合法利益。

       事情是這樣的：某著名娛樂節(jié)目投資公司在多方考察后，認(rèn)為某地某樓宇符合其投資目的地的環(huán)境條件和投資要求，該樓宇位于一個(gè)十分繁華的地段，樓宇內(nèi)周邊商戶也都取得了相應(yīng)的《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核意見書》、《建設(shè)工程消防驗(yàn)收意見書》、《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查合格證》等消防行政許可，且都正常營(yíng)業(yè)。出于對(duì)該樓宇消防環(huán)境的信賴，該公司在該樓宇租賃了近千平方米，用于節(jié)目表演的劇場(chǎng)。投資公司詢問產(chǎn)權(quán)單位，產(chǎn)權(quán)單位告訴投資公司，房屋不是違法建筑，還給投資公司出示了要租賃區(qū)域此前的《建設(shè)工程消防驗(yàn)收意見書》。公司主動(dòng)查閱了該建筑所在的消防救援支隊(duì)、消防救援總隊(duì)兩級(jí)單位的官網(wǎng)以及國(guó)家消防救援局的官網(wǎng)，對(duì)公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查行政許可的告知通告中，也都沒有要求提供《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃許可證》）或《建設(shè)工程鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》（以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》）。綜合上述因素，投資公司決定進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)。由于當(dāng)前消防救援部門開業(yè)前消防安全檢查行政許可實(shí)行告知承諾制，該公司經(jīng)告知承諾，領(lǐng)取了《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查意見書》。10日后，屬地消防救援部門前往現(xiàn)場(chǎng)核查，發(fā)現(xiàn)了7項(xiàng)問題，并向投資公司下達(dá)了《責(zé)令限期改正通知書》，要求投資公司進(jìn)行整改。1周后，消防救援部門前往現(xiàn)場(chǎng)復(fù)查，核實(shí)發(fā)現(xiàn)，除了第7條“提交《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》”沒有整改外，其他火災(zāi)隱患或消防違法行為均已整改完畢。后消防救援部門向?qū)俚匾?guī)自局發(fā)函，要求規(guī)自局審查該場(chǎng)所所在建筑是否取得了《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》，規(guī)自局的答復(fù)是“未向該建筑所屬產(chǎn)權(quán)方發(fā)放過(guò)《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》”，屬地鄉(xiāng)政府的認(rèn)證為：“該建筑不屬于違法建筑”。消防救援部門根據(jù)上述情況，經(jīng)內(nèi)部集體議案，準(zhǔn)備撤銷對(duì)該劇場(chǎng)已發(fā)放的《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查意見書》，雙方由此對(duì)簿公堂。

  那么，本案中，最核心的問題只有一個(gè)，那就是：《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》是不是公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查的前置條件。

   經(jīng)過(guò)多方查證，筆者認(rèn)為：《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》不是公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查的前置條件。具體理由如下：

       1、從目前看，沒有任何法律法規(guī)規(guī)章將提交《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》作為公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查行政許可的前置條件。從目前現(xiàn)有的有關(guān)消防安全的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，均沒有明確規(guī)定單位申請(qǐng)公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查行政許可需要提交《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》。無(wú)論是《消防法》、相關(guān)省、市出臺(tái)的地方性法規(guī)，公安部121號(hào)令《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、及相關(guān)省、市地方政府規(guī)章，均未將提交《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》作為單位申請(qǐng)公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查這一行政許可的前置條件提交。

       2、根據(jù)《行政許可法》，行政規(guī)范性文件不得設(shè)置行政許可事項(xiàng)和行政許可條件。《行政許可法》第14條、第15條明確規(guī)定了可以設(shè)定行政許可項(xiàng)目的只有法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)和省級(jí)政府規(guī)章?！缎姓S可法》第14條規(guī)定：“法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可?！钡?5條規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。”

       《行政許可法》第16條明確規(guī)定了可以設(shè)置行政許可條件的只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。第16條規(guī)定：“行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。”

      《行政許可法》第17條明確規(guī)定行政規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可，既不得設(shè)定行政許可項(xiàng)目，也不得設(shè)定行政許可條件?！缎姓S可法》第17條：“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可?！?/p>

        根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)做出具體規(guī)定時(shí)，只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、省級(jí)人民政府規(guī)章可以設(shè)置，對(duì)上位法設(shè)定的行政許可項(xiàng)目的設(shè)定條件做出規(guī)定的，只能是行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章。即使法律授權(quán)政府部門對(duì)實(shí)施行政許可做出具體規(guī)定的，也應(yīng)以部門規(guī)章的形式進(jìn)行規(guī)定，而不是用規(guī)范性文件。

        3、應(yīng)急管理部出臺(tái)的應(yīng)急〔2021〕34號(hào)文件增設(shè)了“場(chǎng)所所在建筑應(yīng)當(dāng)為合法建筑”的要求，違反了《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。盡管《消防法》第15條第4款規(guī)定了：對(duì)公共聚集場(chǎng)所開業(yè)前“消防安全檢查的具體辦法，由國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門制定”。但受《行政許可法》第17條的規(guī)定的限制，行政規(guī)范性文件既不得設(shè)置行政許可的項(xiàng)目，也不得設(shè)置行政許可的條件。受《行政許可法》第16條限制，即使用應(yīng)急管理部的規(guī)章，也不得增設(shè)違反上位法的其他條件。因此，應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)制定部門規(guī)章來(lái)規(guī)定公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查的具體條件和程序，而不能用行政規(guī)范性文件的形式規(guī)定上述行政許可的具體條件和程序。因而，應(yīng)急管理部出臺(tái)的應(yīng)急〔2021〕34號(hào)文件設(shè)置行政許可前置條件，因違反上位法而不具有可執(zhí)行性。

        4、《消防法》第15條第4款授權(quán)應(yīng)急管理部門制定公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查的辦法，但該規(guī)定也只能用應(yīng)急管理部規(guī)章的方式，而不是應(yīng)急管理部的行政規(guī)范性文件。《行政許可法》第18條規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限”?！断婪ā返?5條第3項(xiàng)規(guī)定了公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查的條件和范圍是“根據(jù)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，對(duì)該場(chǎng)所進(jìn)行檢查”，也即是說(shuō)，即使應(yīng)急管理部《應(yīng)急管理部關(guān)于貫徹實(shí)施新修改<中華人民共和國(guó)消防法>全面實(shí)行公眾聚集場(chǎng)所投入使用營(yíng)業(yè)前消防安全檢查告知承諾管理的通知》（應(yīng)急[2021]34號(hào)）文件可以設(shè)置行政許可前置條件，也只能限定在已經(jīng)出臺(tái)過(guò)的“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定”，而不是自行重新制定附件一《公眾聚集場(chǎng)所消防安全檢查要求》。因此，從整體上來(lái)說(shuō)，應(yīng)急管理部出臺(tái)的應(yīng)急[2021]年34號(hào)文件以附件的形式增加了公眾聚集場(chǎng)所投入使用營(yíng)業(yè)前消防安全檢查需要“合法建筑”，顯然和“消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定”沖突，而即使是應(yīng)急管理部規(guī)章，也不得增設(shè)違反上位法的其他條件，何況應(yīng)急[2021]年34號(hào)文件只是一件普通的行政規(guī)范性文件呢！

        5、從各級(jí)消防救援部門公布的申報(bào)公眾聚集場(chǎng)所投入使用營(yíng)業(yè)前消防安全檢查的條件和內(nèi)容來(lái)看，消防救援部門要求提交的材料也不含《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》。該省總隊(duì)在行政許可受理窗口公示的公眾聚集場(chǎng)所的建設(shè)單位或者使用單位通過(guò)消防業(yè)務(wù)受理窗口或者消防在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提交的材料有：“1.公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)消防安全告知承諾書；2.營(yíng)業(yè)執(zhí)照；3.消防安全制度、滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案；4.場(chǎng)所平面布置圖、場(chǎng)所消防設(shè)施平面圖；5.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。第1、2項(xiàng)材料通過(guò)消防在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)或者消防業(yè)務(wù)受理窗口提交；其他材料可以在消防救援機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)提交。”上述申請(qǐng)材料中，也并未要求申請(qǐng)單位要提交公眾聚集場(chǎng)所所在建筑或場(chǎng)所的規(guī)劃許可文件?，F(xiàn)代社會(huì)，行政許可不是暗箱操作的事項(xiàng)，是非常透明、公開、公平的事項(xiàng)，公示有的，應(yīng)當(dāng)提交，未公示的，不能額外增加。

   6、應(yīng)急[2021]34號(hào)文件附件3《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)消防安全檢查規(guī)則》，也未要求核查場(chǎng)所的《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》。應(yīng)急[2021]34號(hào)文件《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)消防安全檢查規(guī)則》第3條規(guī)定了消防救援部門對(duì)公眾聚集場(chǎng)所消防安全責(zé)任的檢查內(nèi)容，第4條規(guī)定了消防救援部門對(duì)公眾聚集場(chǎng)所消防安全技術(shù)條件的檢查內(nèi)容，第5條規(guī)定了消防救援部門對(duì)公眾聚集場(chǎng)所消防消防安全管理的檢查內(nèi)容，但均未要求消防救援部門對(duì)公眾聚集場(chǎng)所所在建筑或場(chǎng)所必須取得規(guī)劃許可證。

    綜上所述，在公眾聚集場(chǎng)所投入使用、開業(yè)前消防安全檢查行政許可事項(xiàng)中增加要求單位提供《規(guī)劃許可證》或《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》，該問題已經(jīng)超出了《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)消防安全檢查規(guī)則》所規(guī)定的現(xiàn)場(chǎng)核查核查范圍，屬于越權(quán)行為，不應(yīng)當(dāng)據(jù)此撤銷申報(bào)單位已經(jīng)獲得的《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)消防安全檢查意見書》。