近年來,隨著公民法律意識的不斷提高,安全生產(chǎn)行政訴訟案件逐年增加。2018 年機構(gòu)改革后,應(yīng)急管理部門承接了原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職能,應(yīng)訴壓力不斷增大。在安全生產(chǎn)行政訴訟案件中,生產(chǎn)安全事故罰款行政訴訟占比最大。原因有三 :一是各地各級應(yīng)急管理部門對生產(chǎn)安全事故罰款執(zhí)行得比較嚴格,做到了應(yīng)罰必罰。二是罰款額度比較大,根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第 109 條要求,按照事故不同等級,罰款額度在 20 萬元到2000 萬元之間。三是訴訟成本低,活動空間大。一方面,由于事故調(diào)查人員依法行政能力不強,理論功底相對弱,法律界線辨別不清 ;另一方面,審判人員對行政行為屬性把握不一致,行政相對人可以通過擴大訴訟范圍,提高勝訴率。
生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告
及批復(fù)的產(chǎn)生過程
生產(chǎn)安全事故發(fā)生后,地方政府成立事故調(diào)查組。通常情況下,調(diào)查組由應(yīng)急管理部門牽頭,公安、工會、行業(yè)部門、屬地政府、有關(guān)專家參加。在《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》( 國務(wù)院令第 493號 )( 以下簡稱“493號令 ”) 中,對于事故調(diào)查組的職責(zé)及事故調(diào)查報告的內(nèi)容均有明確規(guī)定。調(diào)查組的工作職責(zé)是:“查明事故發(fā)生的經(jīng)過、原因、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟損失;認定事故的性質(zhì)和事故責(zé)任;提出對事故責(zé)任者的處理建議;總結(jié)事故教訓(xùn),提出防范和整改措施;提交事故調(diào)查報告”(《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第二十五條)。事故調(diào)查報告,是事故調(diào)查組工作成果的集中體現(xiàn)。事故調(diào)查報告的內(nèi)容包括:“事故發(fā)生單位概況;事故發(fā)生經(jīng)過和事故救援情況;事故造成的人員傷亡和直接經(jīng)濟損失;事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì);事故責(zé)任的認定以及對事故責(zé)任者的處理建議;事故防范和整改措施”(《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十條)。調(diào)查報告經(jīng)調(diào)查組成員集體審核通過后,報地方政府批復(fù)。批復(fù)的內(nèi)容包括:對事故調(diào)查工作合法性進行確認;同意調(diào)查報告對事故原因和事故性質(zhì)的認定;同意調(diào)查報告對有關(guān)責(zé)任人員和責(zé)任單位的責(zé)任分析和處理建議;同意調(diào)查報告提出的整改措施和建議;要求有關(guān)機關(guān)應(yīng)當按照人民政府的批復(fù),依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,對事故發(fā)生單位進行行政處罰。其中對負有責(zé)任的事故發(fā)生單位進行罰款,是需要落實的一項重要內(nèi)容。對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告
及批復(fù)可訴性的不同認識
根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,可訴的行政行為都屬于具體行政行為。批復(fù)前的生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告,不對外公布,其內(nèi)容對調(diào)查報告中涉及的行政相對人的權(quán)利義務(wù),不產(chǎn)生任何實際影響,不是具體行政行為,不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍。這一點,不論是在行政部門,還是在審判機關(guān),都具有高度共識。人民政府或相關(guān)部門對生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告的批復(fù)是否在人民法院受案范圍,在司法實踐中有不同意見。如內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院終審的《北京鐵運通科貿(mào)有限責(zé)任公司準格爾七星湖農(nóng)場、王文生其他行政行為二審行政裁定書》(2019)內(nèi)行終 315 號,認為 :“被申訴人準旗政府做出被訴的準政函〔2019〕121 號《關(guān)于北京鐵運通科貿(mào)易有限責(zé)任公司七新湖農(nóng)場‘10·29’墜落一般生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告的批復(fù)》涉及了上訴人的權(quán)利義務(wù),對上訴人的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生實際影響,故該批復(fù)是一種可訴的行政行為,屬于人民法院受案范圍?!苯诘男姓V訟案件中,認可此觀點的比例較高。通過對多份“生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告”研究發(fā)現(xiàn),對事故調(diào)查報告不可訴認識完全一致,認為事故調(diào)查報告批復(fù)可訴的占比較大,認為事故調(diào)查報告批復(fù)不可訴的占比較小。
生產(chǎn)安全事故罰款程序及與
生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)的聯(lián)系
目前,生產(chǎn)安全事故罰款程序大體有 3 種。
第一,單獨立案,與事故調(diào)查同時進行。事故發(fā)生后,應(yīng)急管理部門認定為安全生產(chǎn)責(zé)任事故后,單獨進行立案,和調(diào)查組同步開始工作,履行立案、調(diào)查、告知、聽證、集體討論、處罰等程序,充分保障行政相對人的陳述、申辯、要求聽證和申請回避等權(quán)力。這種方式(以下簡稱“方式 1”),事故罰款和事故調(diào)查報告批復(fù)沒有聯(lián)系。
第二,以事故調(diào)查報告批復(fù)為依據(jù),應(yīng)急管理部門直接下達行政處罰決定。應(yīng)急管理部門接到屬地政府事故調(diào)查報告批復(fù)后,直接對事故企業(yè)下達行政處罰決定,下達行政處罰決定前不聽取事故企業(yè)的陳述和申辯,也不依申請進行聽證。這種方式(以下簡稱“方式 2”),是把政府的事故調(diào)查報告批復(fù)作為處罰決定,應(yīng)急管理部門的處罰行為作為行政處罰決定的執(zhí)行行為。
第三,以政府事故調(diào)查報告批復(fù)作為立案時的案件來源,在事故調(diào)查報告批復(fù)后,開展立案調(diào)查,履行立案、調(diào)查、告知、聽證、集體討論、處罰等工作,充分保障行政相對人的陳述、申辯、要求聽證和申請回避等權(quán)利。調(diào)查組調(diào)查過程取得的部分證據(jù),可以直接使用,避免重復(fù)調(diào)查,提高工作效率。這種方式(以下簡稱“方式 3”),政府事故調(diào)查報告批復(fù),是行政處罰案件的案件來源。
用行政行為原理對政府事故調(diào)查
批復(fù)的可訴性進行分析
行政行為原理認為 :具體行政行為是指具有行政權(quán)能的組織運用行政權(quán),針對特定相對人直接設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)的單方行政行為。包括行政主體、行政權(quán)、法律效果和對外表示四個方面要件。
《憲法》第一百零七條規(guī)定,縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計劃生育等行政工作……。2018 年 3 月,中共中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中,決定組建應(yīng)急管理部,作為國務(wù)院組成部門。職責(zé)包括負責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。可見,地方政府及其應(yīng)急管理部門是具備安全生產(chǎn)監(jiān)管行政權(quán)能的行政主體。一是事故調(diào)查及批復(fù)行政權(quán)。地方政府的事故調(diào)查職責(zé)是由《安全生產(chǎn)法》授權(quán)的。493 號令第十九條和第三十二條給出明確規(guī)定。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當按照人民政府的批復(fù),依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰,對負有事故責(zé)任的國家工作人員進行處分?!?/span>可見,生產(chǎn)安全事故調(diào)查是人民政府及其授權(quán)或委托的部門具體行政權(quán)的運用。事故調(diào)查報告批復(fù)是人民政府具體行政權(quán)的運用。二是事故罰款行政權(quán)。《安全生產(chǎn)法》第一百一十條,“本法規(guī)定的行政處罰,由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門按照職責(zé)分工決定。予以關(guān)閉的行政處罰由負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報請縣級以上人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限決定 ;給予拘留的行政處罰由公安機關(guān)依照治安管理處罰法的規(guī)定決定?!笨梢?,事故罰款是應(yīng)急管理部門的行政權(quán)力,應(yīng)急管理部門才是此行為的適格行政主體。事故調(diào)查報告批復(fù),本身不產(chǎn)生法律效果,而是通過批復(fù),要求“有關(guān)機關(guān)應(yīng)當按照人民政府的批復(fù),依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰,對負有事故責(zé)任的國家工作人員進行處分?!保ㄒ?493號令第三十二條)可見,以方式 3 查處的事故調(diào)查報告批復(fù),不產(chǎn)生直接的法律效果,而是通過應(yīng)急管理部門依照法定權(quán)限和程序處罰后,才能產(chǎn)生直接的法律效果。《安全生產(chǎn)法》第八十三條規(guī)定“事故調(diào)查報告應(yīng)當依法及時向社會公布”。493 號令第三十四條明確,事故處理的情況由負責(zé)事故調(diào)查的人民政府或者其授權(quán)的有關(guān)部門、機構(gòu)向社會公布,依法應(yīng)當保密的除外。在安全生產(chǎn)事故查處實踐中,人民政府的批復(fù)下達后,由事故調(diào)查牽頭部門(或行業(yè)監(jiān)督部門、屬地人民政府、安委辦)將事故調(diào)查報告送達事故發(fā)生單位。可見,事故調(diào)查報告批復(fù),符合具體行政行為意思表達于外部這一要件。綜合分析,以方式 2 查處的事故調(diào)查報告批復(fù),行政權(quán)能的存在、行政權(quán)的實際運用、法律效果的存在和意思表達于外部四個要件全部符合(但在行政權(quán)實際運用一項,沒有明確的法律授權(quán),存在瑕疵),屬具體行政行為,可訴。以方式 3 查處的事故調(diào)查報告批復(fù),因法律效果要件一項不符合條件,不構(gòu)成具體行政行為,不可訴??梢姡a(chǎn)安全事故調(diào)查報告批復(fù)是否可訴,是由其行為屬性決定的。
相互支持
為做好事故查處工作共同創(chuàng)造條件
第一,生產(chǎn)安全事故查處人員要提高法律意識,用法治思維指導(dǎo)事故查處工作。如果你選擇方式 2,那就必須準備好與審判人員的配合。保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政權(quán)合法行使,是審判機關(guān)的神圣職責(zé)。第二,審判機關(guān),在維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的前提下,為行政機關(guān)依法履行公權(quán)力,維護安全生產(chǎn)秩序,為人民生命財產(chǎn)安全保駕護航。生產(chǎn)安全事故調(diào)查的重要目的,就是查明事故原因,采取有效措施,避免同類事故再次發(fā)生。原因不清,危險巨大。我國實行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度,有關(guān)當事人為了保護自己,在接受調(diào)查時,會提供對其有利證據(jù),對事故發(fā)生的真正原因有所保留。
事故原因調(diào)查本就非常困難,司法介入過早,會導(dǎo)致調(diào)查難上加難。事故查處人員和司法審判人員應(yīng)相互支持,共同為做好事故查處工作創(chuàng)造條件。