咨詢:<<安全生產(chǎn)法》中的主要負責人指的什么？包不包括實際控制人？而實際控制人的概念多見于上市公司，不是上市公司有沒有實際控制人？

應急管理部回復:全國人大常委會法工委與應急管理部共同編寫的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義》一書對此問題有所解釋。生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人，對企業(yè)而言，不同組織形式的企業(yè)有所不同?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定代表人和實際控制人同為安全生產(chǎn)的的第一責任人。對于有限責任公司和股份有限公司，主要負責人應當是公司董事長和經(jīng)理（總經(jīng)理、首席執(zhí)行官或其他實際履行經(jīng)理職責的企業(yè)負責人）；對于非公司制的企業(yè)，主要負責人為企業(yè)的廠長、經(jīng)理、礦長等企業(yè)行政“一把手”?；貜蛦挝? 政策法規(guī)司     回復時間: 2021-07-21

咨詢:《安全生產(chǎn)法》第五條規(guī)定并沒有對主要負責人范圍和數(shù)量進行界定?！渡綎|省安全生產(chǎn)條例》第十一條指出主要負責人包括對本單位生產(chǎn)經(jīng)營負有全面領導責任的法定代表人、實際控制人?！渡綎|省生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責任規(guī)定》第六條指出“生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人，包括董事長、總經(jīng)理、個人經(jīng)營的投資人以及對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行實際控制的其他人員””，請問主要負責人是設置其中一人還是這些主要領導必須都要取證？咨詢時間: 2021-04-17

回復:全國人大常委會法工委與應急管理部共同編寫的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法釋義》一書對此問題有所解釋。生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人，對企業(yè)而言，不同組織形式的企業(yè)有所不同?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定代表人和實際控制人同為安全生產(chǎn)的的第一責任人。對于有限責任公司和股份有限公司，主要負責人應當是公司董事長和經(jīng)理（總經(jīng)理、首席執(zhí)行官或其他實際履行經(jīng)理職責的企業(yè)負責人）；對于非公司制的企業(yè)，主要負責人為企業(yè)的廠長、經(jīng)理、礦長等企業(yè)行政“一把手”。按照“規(guī)章解釋權(quán)屬于規(guī)章制定機關(guān)”的規(guī)定，《山東省生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責任規(guī)定》由制定機關(guān)負責解釋?；貜蛦挝? 政策法規(guī)司     回復時間: 2021-07-21

新《安全生產(chǎn)法》第五條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)第一責任人，對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責。

那么，哪些人是生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人？

生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人，對企業(yè)而言，不同組織形式的企業(yè)有所不同。

根據(jù)《意見》的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的法定代表人和實際控制人同為安全生產(chǎn)的第一責任人。

法定代表人，是指依法律或法人章程規(guī)定代表法人行使職權(quán)的負責人。我國法律實行單一法定代表人制，一般認為法人的正職行政負責人為其唯一法定代表人。

對于公司制的企業(yè)，按照公司法的規(guī)定，有限責任公司(包括國有獨資公司)和股份有限公司的董事長是公司的法定代表人，經(jīng)理負責“主持公司的生產(chǎn)經(jīng)營管理工作”。

因此，有限責任公司和股份有限公司的主要負責人應當是公司董事長和經(jīng)理(總經(jīng)理、首席執(zhí)行官或其他實際履行經(jīng)理職責的企業(yè)負責人)。

對于非公司制的企業(yè)，主要負責人為企業(yè)的廠長、經(jīng)理、礦長等企業(yè)行政“一把手”。如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定、企業(yè)實行廠長(經(jīng)理)負責制，廠長是企業(yè)的法定代表人，對企業(yè)負有全面責任。

實際控制人，通常指雖不是企業(yè)的法定代表人或者股東、但通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人。

在一般情況下，企業(yè)法定代表人由董事長或總經(jīng)理擔任，也是企業(yè)實際控制人。

但是，一些企業(yè)特別是一些中小企業(yè)的法定代表人背后往往另有實際控制人，他們對企業(yè)的重大事項有最終的決策權(quán)。

其他負責人是指主要負責人以外的有關(guān)負責人員，比如生產(chǎn)經(jīng)營單位一把手以外的副職等人員。

要特別注意以下幾點：

1、主要負責人必須是生產(chǎn)經(jīng)營單位開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的主要決策人，享有本單位生產(chǎn)經(jīng)營活動包括安全生產(chǎn)事項的最終決定權(quán)，全面領導生產(chǎn)經(jīng)營活動。例如，生產(chǎn)經(jīng)營單位的重大生產(chǎn)經(jīng)營事項應由董事會決策的，那么董事長是主要負責人，個人投資生產(chǎn)經(jīng)營單位的投資人是主要負責人。

2、主要負責人必須是實際領導、指揮生產(chǎn)經(jīng)營日?；顒拥臎Q策人。一般情況下，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是其法定代表人，但是某些公司制企業(yè)，特別是一些特大集團公司的法定代表人往往與其子公司的法定代表人同為一人，他不負責企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營活動和安全生產(chǎn)工作，通常是在異地。在這種情況下，那些真正全面組織、領導生產(chǎn)經(jīng)營活動和安全生產(chǎn)工作的決策人就不一定是集團董事長，而是總經(jīng)理或者其他人。還有一些不具備企業(yè)法人資格的生產(chǎn)經(jīng)營單位不需要并且也不設法定代表人，這些單位的主要負責人就是其資產(chǎn)所有人或者生產(chǎn)經(jīng)營負責人。

3、主要負責人必須是能夠承擔生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)全面導責任的決策人。當董事長或者總經(jīng)理長期缺位(因生病、學習等情況不能主持全面領導工作)時，將由其授權(quán)或者委托的副職或者其他人全面主持生產(chǎn)經(jīng)營單位的工作，如果在這種情況下發(fā)生安全生產(chǎn)違法行為或者生產(chǎn)安全事故需要追究責任時，將長期缺位的董事長或者總經(jīng)理作為責任人既不合情理又難以執(zhí)行，只能追究其授權(quán)或者委托主持全面工作的實際負責人的法律責任。

4、主要負責人對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負責。安全生產(chǎn)工作是生產(chǎn)經(jīng)營單位管理工作中的重要內(nèi)容，涉及生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個方面，必須要由“一把手”統(tǒng)一領導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，負全面責任。此次修改安全生產(chǎn)法，增加規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人是本單位安全生產(chǎn)的第一責任人，就是要突出和強調(diào)主要負責人的責任。生產(chǎn)經(jīng)營單位可以安排其他負責人協(xié)助主要負責人分管安全生產(chǎn)工作，但不能因此減輕或免除主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作所負的全面責任。生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)不僅關(guān)系到本單位從業(yè)人員的人身安全和財產(chǎn)安全，還可能影響社會公共安全。生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對安全生產(chǎn)全面負責，不僅是對本單位的責任，也是對社會的責任。按照本法第21條和第23條的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對本單位安全生產(chǎn)工作所負的職責包括：建立健全并落實本單位全員安全生產(chǎn)責任制，加強安全生產(chǎn)標準化建設；組織制定并實施本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；組織制定并實施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓計劃；保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施；組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時消除生產(chǎn)安全事故隱患；組織制定并實施本單位的生產(chǎn)安全事故應急救援預案；及時、如實報告生產(chǎn)安全事故；保證本單位應當具備的安全生產(chǎn)條件所必需的資金投人等。主要負責人因不履行上述職責或者履職不到位，導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，應當承擔相應的法律責任。

安全生產(chǎn)法修改后37個亮點解析

一、修改的必要性

現(xiàn)行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》修改于2014年（以下簡稱原安法，這次修訂的稱新安法），到現(xiàn)在形勢發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了一些安全生產(chǎn)的新特點，同時黨中央國務院和中央領導更加重視安全生產(chǎn)，也提出了一些新的要求。而原有的安全生產(chǎn)法已經(jīng)有些不再適合安全生產(chǎn)的新形勢和新要求，進行再次修改！

主要因素有：

1.機構(gòu)改革。原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局改為應急部，法律中相應的執(zhí)法部門也應該從安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門改為應急管理部門。

2. 《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布并實施，全面部署了安全生產(chǎn)方面的工作任務，包括安全監(jiān)管監(jiān)察體制的改革、健全法律法規(guī)體系等要求，需要相應的法律支持。

3.習近平總書記重視安全生產(chǎn)，關(guān)愛人民群眾的生命健康，對安全生產(chǎn)做出了一系列批示指示，為了領導指示更好的貫徹實施，需要將其寫入法律條文。

4.經(jīng)濟的發(fā)展，生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)力的提高。一些新業(yè)態(tài)、新材料、新工藝、新技術(shù)的發(fā)展，以及一些新的生產(chǎn)組織和管理模式的變化，都給安全生產(chǎn)帶來了一些新的挑戰(zhàn)和機遇，原法律也有相應的不適應之處，需要補充修改完善。

二、貫徹習近平重要指示精神，加強體制機制建設

1.加強黨的領導

增加了，“安全生產(chǎn)工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導?！?/span>

短短一句話，是歷史性的、里程碑的重大事件，充分說明了黨對安全的重視，預示著安全生產(chǎn)問題的根本性轉(zhuǎn)變。

在我國行政法規(guī)中，很少提到黨的領導，包括環(huán)境、安全以及經(jīng)濟方面的法律。

但事實上，我們國家的體制是黨領導一切，各級都是黨委領導，沒有黨的領導，沒有各級各部門各單位書記的支持，安全搞不好。因為安全生產(chǎn)涉及很多大事，比如組織機構(gòu)，職務任命，發(fā)展方向，輿論主導，甚至大額預算等，這些都是市長定不下來的，必須書記點頭。

2.安全發(fā)展理念

將原來安全發(fā)展改為理念，在此基礎上增加了“堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，”這句話出自黨的十九屆五中全會上《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》。

“人民至上、生命至上”，2017年，黨的十九大報告提出：“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上，安全第一的思想。習近平在2020年5月22日，參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團審議時的講話，以后在很多場合，他都深入闡述了這一觀點，這也成為了近兩年我國抗擊新冠疫情中貫穿始終的一個主導思想。

“把保護人民生命安全擺在首位”，也是習近平同志的一貫思想。早在2013年6月6日，針對當年上半年全國多個地區(qū)接連發(fā)生多起重特大安全生產(chǎn)事故，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的問題，習近平指出，人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。

這里，首先表明了安全生產(chǎn)工作的承繼和發(fā)展。因為安全發(fā)展，是前任領導人科學發(fā)展觀的產(chǎn)物，是對于安全和發(fā)展的一種辯證思維或者說理念，應該予以發(fā)展光大。

其次，這些話充分表達了黨和國家領導對于人民生命安全的重視，已經(jīng)把這點放到了超越一切的一個至高無上的地位，一個真正的安全第一，沒有并列。發(fā)展的目的是為了人民的幸福，發(fā)展過程中可以有很多代價，但絕不以人民的生命作為代價。

還有，對于生命的敬畏和尊重，是最基本的人權(quán)，也是現(xiàn)代文明的標志。人沒有貴賤之分，每一個生命都有存在的價值和獨立的尊嚴，這就是最基本的人和人的權(quán)利。

三、安全生產(chǎn)責任體系

1.三個必須

這次安全生產(chǎn)法最大的亮點就是將“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。”（以下簡稱“三個必須”）寫入法律。

“三個必須”這是習近平同志批示的原話，最早見于習近平同志2013年11月24日關(guān)于青島“11.22“爆炸事故的講話，以后在《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》也作為安全生產(chǎn)的原則提出。主要是為了解決安全監(jiān)管體制問題，要求在2020年，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制基本成熟。

這里有兩個層次，一是對于政府部門管理的問題，新安法第十條提出 “交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設、水利、民航等有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理” 。這也部門一般稱之為行業(yè)領域的主管部門，要求在其管業(yè)務和生產(chǎn)經(jīng)營活動時候，必須管安全。

三個必須的第二個層次是對于企業(yè)。依據(jù)三個必須的原則，新安法也對企業(yè)負責人安全責任給予明確，如在第五條指出企業(yè)“主要負責人是安全生產(chǎn)第一責任人”，“其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責”。按照現(xiàn)在我國多數(shù)企業(yè)的管理體制，企業(yè)領導層設有分管安全和分管工藝、設備、購銷、人事等不同方面的負責人，同時還設有安全環(huán)保部門和其他部門，很多情況下，一說到安全，主要負責人往往認為就是分管安全的負責人以及安全環(huán)保部門的事情，其他負責人和部門干脆不管，這種管理模式下前者肯定管不好。所以正確的應該是安全的各個方面應由分管領導和各個部門負責，在其管相關(guān)業(yè)務工作時候，同時管自己業(yè)務范圍內(nèi)的安全。如管設備的，應該管設備安全，管財務的，要保障安全的經(jīng)費來源，管人事的，要保障人員的安全素質(zhì)和安全準入。主管安全的負責人和安全環(huán)保部門僅僅應該起到上下溝通、協(xié)調(diào)組織和監(jiān)督的作用，主要工作應該是監(jiān)督和督促各個部門履行自己業(yè)務范圍內(nèi)的安全職責。

三個必須是我們國家安全生產(chǎn)管理體制中分工負責的原則。也就是按照黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的原則落實安全管理責任，要求各行業(yè)、各領域、各部門及其所有人員都要對自己工作職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負責。

2. 部門職責的劃分

按照“三個必須”的原則，現(xiàn)在在安全生產(chǎn)法中政府安全監(jiān)管有兩類部門，一類是應急管理部門，一類是其他行業(yè)領域主管部門，稱之為有關(guān)部門。兩類部門統(tǒng)稱為負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門。

新安法第十條提出兩種監(jiān)督管理，一種是由應急管理部門負責的“綜合監(jiān)督管理”，另一種是有關(guān)部門負責的“監(jiān)督管理”。兩種監(jiān)管源于黨中央《意見》第（五）條提出的綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管。根據(jù)通常理解，“監(jiān)督管理”、“行業(yè)監(jiān)管”屬于直接監(jiān)管，綜合監(jiān)管屬于間接監(jiān)管，即通過直接監(jiān)管部門監(jiān)管。新安法指出了“交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設、水利、民航等有關(guān)部門”為直接監(jiān)管的部門，關(guān)鍵是“等”的范圍，按照三個必須提出的行業(yè)、業(yè)務、生產(chǎn)經(jīng)營主管部門，應該還包括教育、衛(wèi)生、體育、文化、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、城市管理以及工業(yè)主管部門，自然也應該有環(huán)保、特種設備、食品藥品、國土資源等主管部門。事實上，最近一次劉鶴副總理的講話就提出：各有關(guān)部門要積極承擔起三個必須安全監(jiān)管責任，分兵把口形成合力。應急管理部門要牽頭開展化工礦山等整治工作，住建部門要牽頭開展燃氣管道整治工作，工信部門牽頭開展各類工業(yè)園區(qū)整治工作，能源部門牽頭開展長輸油氣管道、化學儲能電站，交通運輸部門牽頭開展規(guī)劃性運輸，水路、陸路運輸，鐵路局牽頭開展鐵路整治工作。

那么，作為綜合監(jiān)管部門的應急管理部門有沒有直接監(jiān)管的責任呢？不管是安全生產(chǎn)法還是黨中央《意見》都沒有寫，但是在國務院新聞辦召開的新安法發(fā)布會上，應急管理部宋元明副部長說“也有直接監(jiān)管的行業(yè)，比如冶金、有色、建材、輕工、紡織、機械、煙草、商貿(mào)這八大行業(yè)，還有?；贰熁ū竦?，這都是我們應急管理部直接監(jiān)管的”。顯然，為安全生產(chǎn)的大局著想，對國家和人民擔當，應急管理部精神可嘉。

3.各級政府部門的具體分工

由于我國管理體制的復雜性和體制改革的不斷進展，部門之間具體明確的分工很難?？紤]到有些職責不清的地方，新安法新增第十五條，要求“縣級以上各級人民政府應當組織負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門依法編制安全生產(chǎn)權(quán)利和責任清單?！睂嶋H上，就是將省級以下負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門的具體分工放到地方政府和部門。當然，分工原則除了三個必須，還有就是責權(quán)利相統(tǒng)一的原則，是權(quán)力和責任清單，部門的權(quán)力和責任應該完全對應。

4.強制性國標的分工

與我國標準化體制改革相適應，新安法新增第十二條，提出安全生產(chǎn)強制性國家標準的分工。即有關(guān)部門提出和技術(shù)審查等，應急管理部統(tǒng)籌立項計劃，標準主管部門立項、編號和發(fā)布。由此糾正了目前在標準化工作中政出多門的現(xiàn)象。

注意這里是強制性的國家標準，不包括非強制性國標，也不包括行業(yè)標準、團體標準和地方標準。

5. 開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)的要求

新安法第九條在原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和辦事處職責中增加了開發(fā)區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)的要求，“應當明確負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)工作機構(gòu)及其職責”，包括對企業(yè)進行“監(jiān)督檢查”，協(xié)助上級或自己按照授權(quán)履行安全監(jiān)管職責。

這里有兩個意思：

首先是地方經(jīng)濟發(fā)展中，許多新設立的開發(fā)區(qū)、港區(qū)、景區(qū)等管理體制不健全，管理機構(gòu)性質(zhì)不甚清楚，如設立的這類區(qū)的管委會很多不明確是行政機關(guān)還是事業(yè)單位，有些還和區(qū)的開發(fā)公司或招商公司在職責和業(yè)務方面形成政企不分的局面。這里，就是考慮到這種情況，新安法規(guī)定不管管委會是什么性質(zhì)，什么體制，一定要有安全管理機構(gòu)并承擔職責，以避免政府安全管理的空白。

其次，我們國家的法律體系中，許多執(zhí)法權(quán)設在縣級以上政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下和這類開發(fā)區(qū)等區(qū)的監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)不明確，相應容易形成監(jiān)管的空白。所以這里明確了這些區(qū)的執(zhí)法權(quán)限，即監(jiān)督檢查（執(zhí)法監(jiān)察），按照上級授權(quán)監(jiān)管（如行政審批和許可等），或協(xié)助上級監(jiān)管。

第三，這類區(qū)中安全至關(guān)重要的是化工園區(qū)，這些園區(qū)風險集中，安全管理任務重，政府監(jiān)管不可或缺。這里，也是針對目前化工園區(qū)安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，確定的政府職責。

6.部門的安全風險與評估論證機制

新安法第八條新增了有關(guān)部門“建立完善安全風險評估與論證機制，按照安全風險管控要求，進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局”。根據(jù)其業(yè)務性質(zhì)，可以認為這些部門主要是指規(guī)劃和國土資源等部門，結(jié)合本條第一款新增安全規(guī)劃與空間規(guī)劃的相銜接，可以理解為要求這些部門在規(guī)劃和空間布局時候要進行安全風險評估或論證。這點不同于現(xiàn)行的只有在項目落地或項目審批階段才開始考慮安全。進一步表明了黨和國家在安全方面關(guān)口前移的主導思想。

7.政府和企業(yè)的安全責任

一段時間內(nèi)，安全生產(chǎn)的主體責任爭論非常激烈，有說企業(yè)、有說政府、也有說政府和企業(yè)兩個主體責任。由于思想的不明確，也由于當時在政府監(jiān)管中存在管的太多、太細，導致企業(yè)喪失了安全生產(chǎn)的主動權(quán)和自主權(quán)，企業(yè)安全生產(chǎn)的機制體制難以形成和運行，企業(yè)安全生產(chǎn)的責任難以落實。所以2014年安全生產(chǎn)法修改中明確了企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責任。這種強調(diào)和明確非常必要，對于企業(yè)安全生產(chǎn)的積極性和主動性，對于企業(yè)安全生產(chǎn)的機制體制建立完善和運行有很大的積極意義。由此促成了這些年我國安全生產(chǎn)形勢的逐年好轉(zhuǎn)。

但同時，關(guān)于政府監(jiān)管的定位一直沒有定論，部門職責不清，如何才能夠依法依規(guī)準確的履行安全監(jiān)管責任，甚至要不要履行安全監(jiān)管責任也有爭論和猶豫。這一次安全生產(chǎn)法在原來企業(yè)主體責任的基礎上增加了政府監(jiān)管責任，明確要求深化和落實政府安全監(jiān)管責任。這就明確了政府和企業(yè)在安全生產(chǎn)中的定位，明確了兩個責任之間的關(guān)系。即在安全生產(chǎn)中企業(yè)仍然是主體責任，而政府也應該履行監(jiān)管責任，不能缺位。顯然，這也是一個責任的主次關(guān)系，并未沖淡企業(yè)的主體責任。

8.全員安全生產(chǎn)責任制

依據(jù)三個必須的原則，新安法在所有出現(xiàn)安全生產(chǎn)責任制的地方都增加了“全員”，明確了全員的安全生產(chǎn)責任制，如第四條、第二十一條、第二十二條，包括新提出的平臺經(jīng)濟的安全管理。也就是說全員的安全責任制已經(jīng)作為法律的強制性，強調(diào)企業(yè)每一個人都有安全的法律責任，并且要明確具體的責任和考核標準，對于落實情況進行嚴格的監(jiān)督考核，這樣，安全再也不是少數(shù)人的事了。同時在第五十七條在規(guī)章制度和操作規(guī)程前邊增加崗位責任制，這樣企業(yè)最重要的安全資料應該增加一厚本，就是全員的責任制。

9.企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)責任

新安法明確了企業(yè)內(nèi)部主要人員的安全生產(chǎn)責任，包括主要負責人是安全生產(chǎn)第一責任人，對安全生產(chǎn)工作全面負責，并且在第二十一條中明確提出七條應該履行的職責。

新安法首次提出其他負責人對職責范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負責。（第五條）這些其他負責人應該是指除分管安全的負責人以外的其他分管業(yè)務的負責人，如分管人事、財務、工藝、設備、供應等，這些人員對自己分管工作范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負責，也是三個必須的體現(xiàn)。

新安法第二十五條明確了安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員的具體責任。同時首次提出“生產(chǎn)經(jīng)營單位可以設置專職安全生產(chǎn)分管負責人，協(xié)助本單位主要負責人履行安全生產(chǎn)管理職責。”依照這條規(guī)定，分管安全的負責人在安全工作方面是協(xié)助主要負責人，而不是單獨負責。而安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和管理人員的主要工作是參與或配合主要負責人負責的一些具體工作，同時對本單位安全生產(chǎn)工作進行監(jiān)督檢查和督促整改。

10.危險作業(yè)的安全要求

新安法第四十三條沿襲了危險作業(yè)的提法，但增加了動火、臨時用電作業(yè)。要求這些危險作業(yè)時候，要安排專人進行現(xiàn)場安全管理。

危險作業(yè)也叫特殊作業(yè)，也是通常說的八大作業(yè)，其特殊就在于其作業(yè)的危險性大，作業(yè)環(huán)境、時間、條件一直在變化，安全管理難度大。對于危險作業(yè)的管理，我們國家由來已久，但一直沒有統(tǒng)一。包括其范圍，要求等等。目前只有一個國標《化學品生產(chǎn)單位特殊作業(yè)安全規(guī)范》（GB:30871-2014）規(guī)定了化工企業(yè)危險作業(yè)的范圍和操作要求。所以新安法規(guī)定危險作業(yè)應由應急管理部門會同有關(guān)部門來規(guī)定。

四、安全生產(chǎn)措施方法的發(fā)展創(chuàng)新

新安法充分體現(xiàn)了我國法制建設的發(fā)展和創(chuàng)新，提出一些新的有力的措施保障安全生產(chǎn)，其中有些是目前正在做的行之有效的，現(xiàn)在以法律的形式確定更有利于實施。

1.資金支持

新安法多處提出了對于安全生產(chǎn)的資金保障措施：在第四條提出企業(yè)要“加大對于安全生產(chǎn)資金、物資、人員的投入保障”，在第八條中要求各級政府將“加強安全生產(chǎn)基礎設施建設和安全生產(chǎn)能力建設所需經(jīng)費列入本級預算”，加上原來案發(fā)已經(jīng)有的要求主要負責人保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施，以及安全生產(chǎn)費用提取的規(guī)定。這樣就從制度上、渠道上以及責任方面明確了安全生產(chǎn)的資金來源和保障措施。

2.安全生產(chǎn)責任險

這次新安法最主要的亮點是安全生產(chǎn)責任險的強制執(zhí)行。

安全責任險的兩個背景情況：

一是原來的工傷保險，本來也應該用于工傷事故的預防，但由于機構(gòu)改革，工傷保險歸人力資源部門管理。由于管理體制問題，這些資金大多用于工傷事故以后對于傷殘人員的賠償，用于事故的預防和安全生產(chǎn)渠道不很暢通，數(shù)量也往往不能滿足需要。所以需要一個專門用于安全生產(chǎn)的保險資金來源。

二是根據(jù)國家有關(guān)部門要求，原來很多企業(yè)實施安全風險抵押金。當時的形成是為了鼓勵企業(yè)的管理層搞好安全生產(chǎn)，將其作為獎懲的資金運用。但是，這些資金的主要投入方向還不是安全生產(chǎn)的基礎設施和各項措施。所以2017年《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》要求：取消安全生產(chǎn)風險抵押金制度，建立健全安全生產(chǎn)責任保險制。

所以，安全責任險的主要目的是安全生產(chǎn)的資金投入渠道。

安全生產(chǎn)責任保險的保障范圍，不僅僅包括本企業(yè)的從業(yè)人員，還包括第三方的人員傷亡和財產(chǎn)損失，以及相關(guān)救援救護、事故鑒定、法律訴訟等費用。最重要的是安全生產(chǎn)責任保險具有事故預防的功能，保險機構(gòu)必須為投保單位提供事故預防的服務，幫助企業(yè)查找風險隱患，提高安全管理水平。

當然，由于保險領域與生俱來的信用特征，推行安全生產(chǎn)責任險，也是建立安全生產(chǎn)信用體系的一個重要組成部分。

3.信用體系

新的安全生產(chǎn)法對于保留了原安法關(guān)于信用體系的內(nèi)容，但新增了很長一段對于該體系的具體要求，包括：

1）對象從單位擴展到個人

新安法對于失信的懲戒對象從原來的單位擴展到“有關(guān)從業(yè)人員”，增加對個人的震懾力和懲罰，包括個人罰款和信用懲戒、行業(yè)禁入等等。

2）失信行為更廣泛及時的通告和公告和懲戒

新安法對于公告要求“及時”，對于受到行政處罰的要在三個工作日內(nèi)曝光，在二十個工作日內(nèi)通過企業(yè)用用信息公示系統(tǒng)向社會公示。

3）具體的懲戒措施

新安法對于政府部門規(guī)定了更加詳細的懲戒措施，包括“加大執(zhí)法頻次、暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等，并要求向社會公示。

4.重大危險源的部門共享

新安法第三十八條，在重大危險源在原來在應急管理部門備案的基礎上，還要求通過相關(guān)信息系統(tǒng)實現(xiàn)和有關(guān)部門共享。

5.嚴厲的舉報制度

第七十一條更加明確舉報的處理部門和職責，為防止部門之間的推諉應付，強調(diào)如果不是本部門處理的，要移交其他部門。對于涉及死亡的，是政府組織核查，不是部門。顯示重視，也避免有些部門人員參與隱瞞事故等。

6.心理學和行為科學

新安法增加了“關(guān)注從業(yè)人員的生理、心理狀況和行為習慣”，提出了“心理疏導和精神慰藉”的要求。這是安全生產(chǎn)的所有相關(guān)法律中第一次將心理和行為寫入。也是安全科學向更高層次發(fā)展的一個標志。研究表明，在所有的工傷事故中，90%是由于人的失誤造成，其中心理和行為習慣占了很大比例。所以，用心理學和行為科學來研究人的安全行為，借助心理學和行為科學手段解決作業(yè)人員的相關(guān)問題，是減少和避免事故發(fā)生的最有效手段和最短途徑。

7.新興行業(yè)的安全

近幾年隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些新興行業(yè)得以迅猛發(fā)展，如各種平臺、網(wǎng)購、快遞，如百度、京東、淘寶、美團等，還有“農(nóng)家樂”，既涉及到旅游，也涉及到餐飲，還涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村。這些屬于新興行業(yè)，但也算是生產(chǎn)經(jīng)營單位，屬于安法調(diào)整范圍。

因此，新安法對于這些新興行業(yè)領域提出了一些安全生產(chǎn)要求，包括第四條中的全員安全生產(chǎn)責任制，從業(yè)人員的安全教育和培訓等。

同時，在政府監(jiān)管方面，新安法第十條規(guī)定，這些新興行業(yè)領域的安全監(jiān)管職責不明確的，由縣級以上地方人民政府按照業(yè)務相近的原則確定監(jiān)督管理的部門。由此也防止了部門之間互相推責而形成監(jiān)管的“盲區(qū)”。

8.安全生產(chǎn)新問題的應對

對近幾年生產(chǎn)安全事故中暴露的一些新問題，新安法做出了一些有針對性的規(guī)定，如在第三十六條規(guī)定：“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用?！痹诘谒氖艞l新增施工項目安全管理，不得“不得倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”等。主要是我國工程領域這種現(xiàn)象很普遍，已嚴重危及安全生產(chǎn)。所以新安法強調(diào)對于高危行業(yè)禁止，并且在后邊103條有相應罰則。

9.雙重預控和安全生產(chǎn)標準化

這兩項工作與職業(yè)安全健康管理體系和HSE

管理體系類似，都是偏重于企業(yè)安全方面的管理體系。也都是這些年實踐證明行之有效的安全生產(chǎn)的管理方法，也都是近年來國家一直在倡導推行的。但是，這兩項工作的分別的意義和區(qū)別，是否應該強制性推行，一直有爭論。

盡管二者都有在管理方面的重合和緊密關(guān)聯(lián)，但還是各自有所側(cè)重的。

標準化是源于管理體系，實際上本來是職業(yè)安全健康體系的簡化版，本來適用于一些中小企業(yè)不太適合體系較為復雜的結(jié)構(gòu)和龐大的系統(tǒng)，是一種適合我國大部分企業(yè)的行之有效，簡便易行的安全生產(chǎn)管理體系或模式。只是在后期演變過程中，結(jié)合我國現(xiàn)行的安全許可制度，增加了若干安全方面的基礎硬件要求。當然，其側(cè)重的仍然是管理方面的一個體系，其運行依然是按照通用的以PDCA循環(huán)為特征的體系。

雙重預控側(cè)重的不是體系，而是安全生產(chǎn)工作的兩個關(guān)口，或者說是預防生產(chǎn)安全事故的兩方面的重要內(nèi)容。即在正常情況下對于風險的識別、分級與控制，以及在形成隱患以后即非正常情況下對于隱患的排查和治理。

原安法和《意見》中都提到，企業(yè)要“推進安全生產(chǎn)標準化建設”，沒有強制的意思。

盡管原安法四十八條提的是“國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責任保險”，但在《意見》中要求高危行業(yè)領域（危險物品、礦山等行業(yè)，新安法中有變化）“應當投保安全生產(chǎn)責任險”，同時在后邊的罰則中也有相應的處罰數(shù)額。顯然，屬于強制性的表述。

新安法第四條要求生產(chǎn)經(jīng)營單位“構(gòu)建安全風險分級管控和隱患排查雙重預防體系”，并在后邊的罰則中對于未能建立制度和采取管控措施的給予相應處罰。顯然屬于強制性要求。同時把“安全生產(chǎn)標準化建設”從“推進”改為“加強”，表明了力度加強，但也不屬于強制性表述，同時后邊也沒有相應的處罰措施。

所以，標準化和雙重預控，其側(cè)重點和作用不盡相同，在新安法中的要求也不同。

需要注意一點和現(xiàn)行做法不一樣，在提到雙重預控和標準化的時候，都是要求企業(yè)創(chuàng)建，而沒有提到第三方的任何機構(gòu)，也沒有提到相關(guān)的評審、組織、咨詢服務，也沒有提到相關(guān)機構(gòu)和人員資質(zhì)。這表明了這項工作完全是企業(yè)自主行為，沒有給任何部門設立機構(gòu)和人員資質(zhì)的理由，也避免了第三方給企業(yè)增加額外的負擔的可乘之機。

10.事故救援的新思想

新安法在事故救援和處理方面一個突出特點就是對于人的保護和人的生命的價值體現(xiàn)。

第五十四條新增對于生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生事故以后的兩處：

一是“應當及時采取措施救治有關(guān)人員”。體現(xiàn)生命至上，先救人，然后才是救物，或其他報告什么的。目前這一點很多應急預案中不甚清楚。

此外，對于現(xiàn)場人員，出事以后也應該確定首先撤離的原則，首先保障自身安全，其次才是別的。恰如在飛機上的佩戴氧氣面罩所告誡的，在幫助別人之前首先要自己戴好面罩。

二是事故受害者除工傷保險外，還有獲得民事賠償?shù)臋?quán)利。這里去掉了原安法“向本單位提出”的限定詞，意味著受害者可以多渠道提出賠償訴求。

11.應急救援系統(tǒng)與預案

新安法第七十九條明確了各級政府及其部門在應急救援體系中的分工合作，即應急管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，并建立全國統(tǒng)一的應急管理系統(tǒng)，各部門和地方政府建立自己行業(yè)領域和地方的系統(tǒng)，各個系統(tǒng)之間互聯(lián)互通、信息共享。

第八十條新增了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，以及開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風景區(qū)等應當制定相應的生產(chǎn)安全事故應急救援預案”要求。從而避免了現(xiàn)行預案體系的不完整。

12.事故后整改的評估

新安法在第八十六條首次提出對于事故處理以后整改情況的評估，要求“負責事故調(diào)查處理的國務院有關(guān)部門和地方人民政府應當在批復事故調(diào)查報告后一年內(nèi)，組織有關(guān)部門對事故整改和防范措施落實情況進行評估，并及時向社會公開評估結(jié)果；對不履行職責導致事故整改和防范措施沒有落實的有關(guān)單位和人員，應當按照有關(guān)規(guī)定追究責任?！?/span>

這一條內(nèi)容基本上是黨中央《意見》中要求“建立事故暴露問題整改督辦制度”的原話。將其寫入法律，更有利于該項制度的事實，也確保了出事故的單位和人員能夠深刻吸取教訓，切實落實整改和防范措施建議，防范同類事故再次發(fā)生。

評估部門是負責事故調(diào)查處理的部門。事實上，應急管理部從2018年開始就多次組織了這項工作，取得了良好效果。今年3月份，以國務院安委辦文件正式印發(fā)了《生產(chǎn)安全事故防范和整改措施落實情況評估辦法》。《辦法》中對評估主體、評估內(nèi)容、工作方式、問題處理等方面都作了明確規(guī)定。

13.風險和隱患的管理

新安法突出了安全生產(chǎn)中風險和隱患的管理，除了雙重預防機制的提出以外，還新增了以下內(nèi)容：

1）企業(yè)隱患的公開

新安法突出了企業(yè)員工對于安全狀況和隱患的知情權(quán)，第四十一條，要求企業(yè)排查的事故隱患通過職工大會、信息公示欄等多種形式公開并且向有關(guān)人員通報。這最主要是有關(guān)人員對于安全和風險的知情權(quán)，有利于采取措施保障自己和他人的安全，消除隱患。

2）重大隱患報告制度 

明確重大隱患報告制度，不僅是企業(yè)報告，也要求有關(guān)部門將重大隱患納入相關(guān)信息系統(tǒng)。

14.舉報的處理

新安法要求各級政府和有關(guān)部門更加嚴肅的對待安全生產(chǎn)違法行為的舉報。在第七十七條規(guī)定除了原有的舉報電話、郵箱以外，還要建立“網(wǎng)絡舉報平臺”。同時對于不屬于本部門職責的，要進行移交。

同時要求對于涉及人員死亡的，由政府而不是部門組織核查處理。

15.檢察院單獨起訴

新安法在第七十四條新增檢察院單獨起訴的條款，規(guī)定“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。

注意這里不僅是事故，也包括未造成事故之前的重大事故隱患。新安法都表明可以直接起訴。

五、加大處罰力度

1.聯(lián)合懲戒方式

新安法對于安全評價、認證、檢測等中介機構(gòu)違法行為的罰款力度增加，同時采用了聯(lián)合懲戒方式，即對“機構(gòu)及其直接責任人員，吊銷其相應資質(zhì)和資格，五年內(nèi)不得從事安全評價、認證、檢測、檢驗等工作；情節(jié)嚴重的，實行終身行業(yè)和職業(yè)禁入?！?/span>

對于嚴重違法被關(guān)閉的生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人，也是在大大加重罰款數(shù)額的基礎上，實施行業(yè)禁入，“五年內(nèi)不得擔任任何生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人；情節(jié)嚴重的，終身不得擔任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人”。

2. 新增處罰事項

新安法新增一些處罰事項，如第九十七條，未按照規(guī)定配備注冊安全工程師的；第九十九條“關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的”、“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃氣未安裝可燃氣體報警裝置的?！保坏谝话倭阋粭l，未對重大危險源定期檢測的、以及在風險預控和隱患排查雙重預控中的違法事實；第一百零三條高危行業(yè)在施工項目安全管理方面的違法現(xiàn)象；第一百零七條，不落實崗位安全責任；第一百零九條，高危行業(yè)未投保安全生產(chǎn)責任險等。

3.罰款金額更高

新安法普遍大幅度提高了罰款數(shù)額，粗算有8處罰款增加1倍以上，只有第一百零二條取消了發(fā)現(xiàn)事故隱患未整改的對于單位的罰款，增加了對于造成隱患責任人的處罰數(shù)額。

4. 違法行為以后直接處罰

將原安法中大量的逾期未改正、拒不執(zhí)行以及可以處的罰款前提全部改為違法行為發(fā)生以后直接罰款，粗算共有八處這樣的表述；同時新增的四處違法罰款也是發(fā)現(xiàn)違法事實后的直接罰款。至此，安全生產(chǎn)法規(guī)定的違法行為發(fā)生以后，全部是在要求整改的同時，直接處以罰款。而不是以逾期未整改等前提，也沒有“可以”“不可以“的選擇項。

5.未整改的連續(xù)計罰

對于違法行為新安法采取了更加整改要求，對于違法后拒不整改的，可以責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并且可以按日連續(xù)計罰。

一些重要的政府安全工作事宜

這些年我們法制建設的一個重要工作，就是將領導指示講話精神轉(zhuǎn)化為法律。只有這樣，才能夠以法律強制的手段，更好的貫徹執(zhí)行。