2021年12月21日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議中，全國人大常委會副委員長張春賢同志代表全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組作《關于檢查<中華人民共和國消防法>實施情況的報告》，報告中提到各地普遍存在“責任落實不到位與部門協(xié)作不順暢并存，住房和城鄉(xiāng)建設部門專業(yè)建設工程的消防審驗和工程管理協(xié)調(diào)機制有待完善，住房和城鄉(xiāng)建設部門和消防救援機構(gòu)對消防技術服務、單位建筑的日常消防監(jiān)督檢查關系和管理權(quán)限不夠明確”等問題。

本文探討的消防安全監(jiān)管“模糊地帶”，是指住建部門與消防救援機構(gòu)在建筑防火安全領域，存在監(jiān)管職責邊界模糊的現(xiàn)象，造成兩個部門在行使職權(quán)工作中出現(xiàn)權(quán)力交叉甚至沖突。本文旨在分析建筑消防安全監(jiān)管領域“模糊地帶”的問題原因，探討改進消防監(jiān)管的解決對策，確保消防救援機構(gòu)執(zhí)法人員做到盡職免責，力求避免因事前監(jiān)管責任不落實，發(fā)生有影響的火災事故后造成消防救援機構(gòu)執(zhí)法人員受到“背鍋式”追責。

1.1 “未驗先用”，先天不足

消防設計審驗劃轉(zhuǎn)住建后，消防不再承擔建設工程領域行政審批及相應處罰權(quán)。在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災隱患表面上看是需要消防依法查處的違法行為，但究其本質(zhì)則是建設工程未經(jīng)住建部門審查驗收就投入使用所致?！拔打炏扔谩鼻闆r還挺多，通常表現(xiàn)為室內(nèi)外消火栓、自動噴水滅火系統(tǒng)、火災自動報警系統(tǒng)等處于故障狀態(tài)，而隱患的整改則會涉及到建設、施工、監(jiān)理、使用或管理等多個單位，整改難度極大。消防在日常執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)此類問題，一般以責令整改為主，同時將違法線索函告住建。然而，住建往往以無執(zhí)法人員為由無法查處此類違法行為，管理使用單位也因資金、產(chǎn)權(quán)等問題無法及時整改隱患，最終導致消防安全隱患長期存在。

以某地級市為例，僅在某轄區(qū)“未驗先用”的高層建設項目就多達22個，涉及的高層建筑和工業(yè)廠房達數(shù)百棟，不少存在消防施工質(zhì)量問題，比如：【某樓盤】（因保密需要進行技術處理）建設工程違規(guī)進行改擴建。還有一類是已投入使用多年的高層建筑，至今尚未安裝任何消防設施，比如：【某樓盤】、【某樓盤】、【某樓盤】等建設項目。此外，因消防設施安裝不到位，消防在督促物業(yè)企業(yè)落實消防安全責任時，多從消防管理方面提出整改要求，卻無法觸及建筑物欠缺消防設施的根本性問題。比如：某區(qū)【某樓盤】地下舊貨市場違規(guī)改變使用性質(zhì)，且原施工單位擅自降低消防技術標準施工，火災隱患多次被群眾舉報、信訪，使用單位就消防安全隱患整改事宜與原建筑建設單位、施工單位推諉扯皮，但住建、城管均未積極查處，消防在后期監(jiān)管只能督促使用單位落實日常管理責任，也導致了消防設施安裝缺位、違規(guī)改變建筑使用性質(zhì)帶來的隱患久拖未改。

1.2 驗收合格，隱患卻在

結(jié)合某支隊日常監(jiān)督檢查情況，大量竣工驗收合格后的建筑也存在施工質(zhì)量遺留問題。比如：2021年通過消防驗收的某商業(yè)綜合體是某市集展覽、購物、餐飲、娛樂、健身為一體的大型商業(yè)綜合體，2021年12月25日，在開業(yè)檢查中，消防機構(gòu)仍發(fā)現(xiàn)存在防火設施安裝不到位、防火分區(qū)超過規(guī)定面積、未按原建設工程設計審查圖紙施工、違規(guī)改變架空區(qū)域及負一層倉庫為商業(yè)用途等突出問題。某區(qū)的【某樓盤】、【某樓盤】、【某廠房】三個建設工程項目，所使用的三類不同類型消防水帶、手提式干粉滅火器消防產(chǎn)品均為不合格消防產(chǎn)品。

還有列入消防安全重點單位的某有限公司的倉庫在“未驗先用”的情況下已投入使用多年，倉庫也已被租戶改建，后在轄區(qū)消防大隊檢查時發(fā)現(xiàn)該單位倉庫大量安全出口被封堵，在責令該單位整改期間，該單位卻突然告知消防救援大隊,住建部門已對倉庫出具竣工驗收合格審批手續(xù)，并拒絕改正安全出口被封堵的違法行為。2021年11月，有群眾通過“網(wǎng)上問政”欄目舉報消防驗收的某中心地下停車場室內(nèi)消火栓箱安裝在兩個停車位之間，車輛停放后影響消火栓的開啟，消防機構(gòu)核查后，單位以住建部門已出具消防驗收合格審批手續(xù)為由據(jù)不配合整改隱患。

1.3 許可審批，變相重復

這一點相信大家都有體會?！稇惫芾聿筷P于貫徹實施新修改<中華人民共和國消防法>全面實行公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查告知承諾管理的通知》（應急〔2021〕34號），全面實行公眾聚集場所開業(yè)前檢查告知承諾制，消防救援機構(gòu)受理單位的開業(yè)許可申請后，不再將建設工程是否通過消防驗收作為前置條件，按照《公眾聚集場所消防安全要求》進行實地檢查判定，作出許可、不予許可的決定。從簡政放權(quán)角度看，這的確為消防安全基礎條件好的單位提供了便利。

但實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的矛盾是，消防機構(gòu)依據(jù)標準實地判定的檢查項目，包括建筑總平面布局、平面布置、防火分區(qū)及防火分隔、安全疏散、內(nèi)外部裝修、消防水源、消防設施、器材及標志、電氣線路等消防安全技術條件，與住建部門開展消防驗收的項目有較大重復，實際上相當于兩個部門對同一個場所進行了兩次檢查判定。甚至出現(xiàn)經(jīng)住建部門抽查合格的項目，在場所未進行改造裝修的前提下，消防救援機構(gòu)抽查發(fā)現(xiàn)很多不合格項，簡政放權(quán)的本意確無意造成了兩個部門判定結(jié)果大相徑庭，這就使行政相對人產(chǎn)生困惑，而矛盾焦點主要集中在消防救援機構(gòu)的許可，這無疑給消防機構(gòu)執(zhí)法人員造成很被動的不利影響。

1.4 重大隱患，難以判定

重大火災隱患是指違反消防法律法規(guī)、技術標準，可能導致火災發(fā)生或火災危害增大，造成重大火災事故的潛在不安全因素。當前，消防機構(gòu)主要依據(jù)國家標準《重大火災隱患判定方法》（GB35181-2017）規(guī)則進行檢查判定，從總平面布置、防火分隔、安全疏散設施及滅火救援條件、消防給水及滅火設施、防煙排煙設施、消防供電、火災自動報警系統(tǒng)、消防安全管理等方面，可以直接判定，也可以綜合判定重大火災隱患。該判定標準較之于通常所說的消防技術標準的本質(zhì)區(qū)別在于——二者在是否具備溯及力上完全相反！按照新修改《重大火災隱患判定方法》，判定重大火災隱患實行新標準溯及既往。而住建部門按照《建設工程消防設計審查驗收暫行規(guī)定》（住房部令第51號），進行消防驗收時實行新標準不溯及既往。比如，2006年版《建筑設計防火規(guī)范》（GB50016-2006）未要求兒童活動場所必須設置自動噴水滅火系統(tǒng)，2015年修訂后的《建筑設計防火規(guī)范》（GB50016-2014）要求大中型幼兒園必須設置自動噴水滅火系統(tǒng)。對于2015年以前建設的幼兒園場所，消防救援機構(gòu)如根據(jù)《重大火災隱患判定方法》進行判定，則構(gòu)成重大隱患單位，住建部門則認為，如該幼兒場所建設后未進行改擴建、室內(nèi)裝修，則應按照當時適用的技術標準，不應當判定為重大隱患單位。上述類似的矛盾問題，隨著消防技術標準的更新迭代日益凸顯。

2.1 新舊隱患交織，帶來監(jiān)管困惑

一方面，對于“未驗先用”的單位，往往會發(fā)現(xiàn)存在擅自降低消防技術標準施工（屬住建部門監(jiān)管職責）和消防設施設置、配置不符合標準要求（屬消防救援機構(gòu)監(jiān)管職責）的問題相互交織的問題。比如，未按國家工程建設技術標準配置、設置消防給水系統(tǒng)、自動噴水滅火系統(tǒng)、排煙設施、防火卷簾等消防設施或分隔不到位。在對“未驗先用”違法行為未經(jīng)查處的情況下，住建部門主要聚焦于建筑工程消防施工質(zhì)量，對建筑工程施工、監(jiān)理等單位進行查處并督促整改火災隱患，而消防救援機構(gòu)則是聚焦于對消防設施、器材類火災隱患進行查處并督促整改。加之缺乏有效溝通和銜接，雙方往往對同一違法事實，或者對違法事實的定性上，產(chǎn)生不同理解。另一方面，對于“未驗先用”的單位，因存在大量建設工程的施工質(zhì)量問題，且原建設、施工、監(jiān)理單位均已悉數(shù)離場，消防機構(gòu)再對存在問題要求責令改正其實難以見效。申言之，住建部門先行已審批合格，其后消防機構(gòu)又責令整改以及行政處罰現(xiàn)象的存在，對于當?shù)卣块T的公信力是一個實質(zhì)的損害。

2.2 許可結(jié)果互斥，背離營商環(huán)境

建設工程在施工建設之初時的消防工程施工質(zhì)量與后期建設工程消防設施、器材維護保養(yǎng)和使用緊密相連。隨著優(yōu)化消防營商環(huán)境工作全面鋪開，政務服務“好差評”、火災隱患舉報投訴獎勵等措施施行，今后消防監(jiān)督執(zhí)法程序更加透明，監(jiān)督執(zhí)法效能要求不斷拔高，輿論監(jiān)督也越來越嚴。當前辦理公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查項目工作中，因?qū)⒔ㄔO工程消防設計審查驗收不作為前置條件，而消防救援機構(gòu)在檢查時仍需核算消防水池容積、安全疏散距離、排煙量等信息，不但造成社會資源和行政資源的浪費，導致執(zhí)法效率降低，也嚴重違背了當前“便民利企”“無事不擾”的工作要求。在兩部門作出結(jié)果相反的行政審批結(jié)論時，更會嚴重損害政府及其職能部門的公信力。

2.3 火災事故發(fā)生，延伸調(diào)查尷尬

根據(jù)中央深化消防執(zhí)法改革意見有關要求，要強化火災事故倒查追責，對亡人和造成重大社會影響的火災逐起組織調(diào)查，倒查工程建設等各方主體責任，同時嚴格追究屬地管理和部門監(jiān)管責任。2019年10月，應急管理部消防救援局下發(fā)的《開展火災延伸調(diào)查強化追責整改的指導意見》指出，火災延伸調(diào)查由消防救援機構(gòu)組織實施，調(diào)查內(nèi)容包括建設工程消防設計、圖紙審查、施工、驗收和監(jiān)理等環(huán)節(jié)的工程建設責任以及政府部門監(jiān)管責任。一方面，對行業(yè)、部門和屬地政府存在消防安全監(jiān)督管理職責不落實的，消防救援機構(gòu)通過報告所屬政府或者其上級政府依法調(diào)查處理的方式，強化責任追究。另一方面，要求對建設、設計、施工、監(jiān)理單位和技術服務機構(gòu)一道，厘清相關單位在建設管理環(huán)節(jié)的責任。然而，對那些使用年代時間長的建筑，往往存在多次使用性質(zhì)變更或施工改造，針對消防設計、圖紙審查、施工、驗收和監(jiān)理等環(huán)節(jié)的調(diào)查工作難度極大，甚至因年代久遠很難收集到相關資料和問題線索，一旦往前延伸無法進行，后續(xù)負責日常監(jiān)管的消防救援機構(gòu)則成為了兜底部門，責任追究的焦點很容易聚集在消防部門，造成最后自己調(diào)查自己，自己問責自己的尷尬境地。

2.4 建設施工工地，成為監(jiān)管盲區(qū)

根據(jù)《建筑法》，施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責。建設行政部門負責建筑安全生產(chǎn)的管理。2021年“12.8”山西壽陽工地較大亡人火災、2022年“3.8”江蘇鎮(zhèn)江工地較大亡人火災發(fā)生后，施工工地消防安全是由住建部門負責監(jiān)管還是消防救援機構(gòu)負責監(jiān)管的問題引發(fā)了很大爭議。2021年修訂的《安全生產(chǎn)法》將“三管三必須”首次上升到法律層面規(guī)定，按照其中“管行業(yè)必須管安全”這一原則要求，住建部門作為施工安全的行業(yè)主管部門，理應承擔施工工地的消防安全監(jiān)管職責。而各地住建部門普遍認為其無建設工程施工工地監(jiān)管職責。此外，有的建筑已投入使用，后期邊施工邊改造，對此類是否屬于建筑施工工地存在爭議。由于監(jiān)管職責隸屬于兩個部門，信息交流溝通不暢，消防救援機構(gòu)難以掌握施工工地進度、相關施工企業(yè)等信息，難以及時將施工工地有關單位納入“雙隨機、一公開”監(jiān)管對象，加之兩個部門基層執(zhí)法單位存在相互推諉現(xiàn)象，一定程度上造成了施工工地消防安全監(jiān)管責任被架空。

3.1 建立爭議協(xié)商解決機制。對工作推進過程中出現(xiàn)的意見爭議和新情況、新問題，由承擔主要行業(yè)監(jiān)管職責的牽頭部門主動與相關部門進行溝通協(xié)調(diào)，對直接關系企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)的事項，要提前研究對策措施，防止工作脫節(jié)。未能達成一致意見的由牽頭部門及時提請政府協(xié)調(diào)明確。兩個部門通力協(xié)作，全面摸清2021年新修訂《消防法》施行前遺留的建設工程消防違法行為，以及對建設工程消防設計審查驗收項目出具合格審批手續(xù)后存在爭議項目進行梳理，在黨委政府的統(tǒng)一領導下，加強執(zhí)法協(xié)作，通過會商方式共同解決歷史遺留消防違法行為。

3.2 建立信息互通抄報機制。消防、住建部門定期互通審批項目情況，互補工作盲區(qū)，依法將有關單位、場所納入各行業(yè)監(jiān)管部門“雙隨機、一公開”監(jiān)督抽查對象，加強事后監(jiān)管。共享消防審批結(jié)果信息及建筑平面圖、消防設施平面布置圖、消防設施系統(tǒng)圖等基礎資料；消防救援機構(gòu)為建設主管部門調(diào)閱既有建筑消防審驗檔案提供配合和支持。經(jīng)審批消防驗收合格后期發(fā)現(xiàn)仍遺留隱患的，由兩個部門會商解決。對未經(jīng)竣工消防驗收的不符合消防安全基本條件或存在重大火災隱患的單位、場所，共同督促整改、依法處理。

3.3 建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制。消防、住建部門依職責加強對相關場所的消防監(jiān)督管理，建立有效的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，在黨委政府的統(tǒng)一領導下，加強執(zhí)法協(xié)作，住建部門發(fā)現(xiàn)已投入使用的工程存在火災隱患或者存在“公眾聚集場所未經(jīng)消防救援機構(gòu)許可，擅自投入使用、營業(yè)的”等違法線索的，及時移交同級消防救援機構(gòu)。消防救援機構(gòu)在日常檢查中發(fā)現(xiàn)建設工程存在“未審先建”“未驗先用”“驗收不合格擅自投入使用”“未依法竣工備案”等違法線索的，及時移交同級住建部門。

3.4 完善火災延伸調(diào)查機制。消防救援機構(gòu)在火災事故調(diào)查中認為可能涉及工程建設責任的，由住建部門會同消防救援機構(gòu)共同組織開展火災調(diào)查。發(fā)揮住建領域?qū)＜?、技術人員的專業(yè)優(yōu)勢，著重查清建設工程設計、施工、監(jiān)理等單位存在問題，在認定直接起火原因的基礎上，通過總結(jié)、發(fā)現(xiàn)和解決建設工程防火技術問題，進一步改進行業(yè)監(jiān)管方式，修訂完善技術標準，聯(lián)合推動調(diào)查成果轉(zhuǎn)化，共同推進火災防范工作。

3.5 明確施工安全監(jiān)管部門。安全監(jiān)管責任重大，由于各地住建、消防部門間職責交叉、空缺問題不同程度存在，僅靠某一個部門主動上前一步于法無據(jù)、難以根本解決，必須依法界定清晰、無縫銜接，厘清各自權(quán)力和責任邊界，方能真正明權(quán)定責、權(quán)責一致，推進和落實執(zhí)法效果，發(fā)揮執(zhí)法威懾力。建議按照《建筑法》《安全生產(chǎn)法》有關規(guī)定，住建、消防聯(lián)合發(fā)文明確施工現(xiàn)場由建筑施工企業(yè)負責行業(yè)消防安全，住建部門對建筑安全生產(chǎn)工作進行指導和監(jiān)督，消防救援機構(gòu)負責消防安全綜合監(jiān)管和業(yè)務指導。

3.6 建立專家資源開發(fā)共享機制。由住建部門、消防救援機構(gòu)以及相關企業(yè)、消防技術服務機構(gòu)等共同組建消防專家?guī)?，共建、共享消防審查驗收、防火監(jiān)督、消防維保檢測等技術人才資源，充分發(fā)揮行業(yè)專家在消防設計、監(jiān)督管理、火災調(diào)查和業(yè)務培訓等方面的技術支撐作用，釋放專家檢查、指導的效能，提升聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法的專業(yè)化水平，及時化解“模糊地帶”安全風險。

在法治社會，權(quán)責明晰才是落實監(jiān)管責任（包括消防安全監(jiān)管）的基礎。監(jiān)管責任清單化可以清晰界定職責，有效避免權(quán)力交叉和責任缺失。不論是住建部門還是消防救援機構(gòu)，針對建筑消防安全同一客體，存在很多職責交叉性工作，如何明晰職責邊界，形成監(jiān)管合力，確有必要由兩個部門共同研究思考。筆者認為解決問題的根本方法是堅持法治思維，探索實行職能部門安全監(jiān)管責任清單化，明確事權(quán)劃分和權(quán)責關系，逐一厘清與行政權(quán)力相對應的責任事項、責任主體、責任方式，同時進一步厘清部門間監(jiān)管責任邊界。